两型农业生产体系建设的组织协同

肖建华 乌东峰

两型农业生产体系建设的组织协同

肖建华 乌东峰

两型农业生产体系建设是一项复杂的系统工程，其不仅仅是一个农户、一个农场的经济活动，而且是一个组织化的系统过程。目前，我国两型农业生产体系建设的组织化系统已初具雏形，但还没有形成整体的协同效应。明确政府在两型农业生产体系建设中的角色和职能，加强两型农业生产体系建设的府际合作与协同，以共同利益为基础实现企业和农户协同的自觉自愿，培育和提升环保非政府组织和社区的参与协同能力，将是两型农业生产体系建设的组织协同路径。

两型农业生产体系；组织协同；资源节约型；环境友好型

肖建华，中南林业科技大学副教授，博士生。（湖南长沙 410004）

乌东峰，湖南省社会科学院研究员。（湖南长沙 410003）

农业作为国民经济的基础和战略产业，对自然资源和环境的依赖性很强，同时农业生产活动对自然资源和环境影响也很大。在建设现代农业的进程中，迫切需要寻求新的发展模式来缓解资源环境的压力。为此，在2008年召开的中共十七届三中全会确立的推进农村改革发展的目标任务中，明确提出要建立资源节约型、环境友好型农业生产体系(简称两型农业生产体系)。两型农业生产体系建设并不仅仅是农村社会经济系统自身能够完成的任务，它必须借助于政府和各种社会力量。当前，国家干预仍然是我国两型农业生产体系建设的主要特征，但随着两型农业生产体系建设的不断推进，仅靠政府投资建设两型农业的限度日益暴露。通过一系列的制度创新和安排，形成“政府主导，农民主体和全社会参与”的两型农业生产体系的长效推进机制，是强化两型农业生产组织协同的必然要求。

一、两型农业生产体系建设的组织化系统

彼得·德鲁克说:“社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。”[1]（P52）组织是一个社会经济增长和发展的有效载体。巴纳德(C.I.Barnard)认为：“组织不是人的简单的集合体，而是相互协作的关系，是人相互作用的系统。”“所谓组织，是有意识协调两个人或更多人的行为或各种力量的系统。”[2](P68，72)两型农业生产体系的建设是一项复杂的系统工程，其建设不仅仅是一个农户、一个农场的经济活动，而且是一个组织化的系统过程（见图1），它需要政府、涉农企业、农户、农村经济合作组织、社区和环保非政府组织等多个主体的共同努力。

图1 两型农业生产体系建设的组织化系统图

（一）两型农业生产体系建设需要政府介入

两型农业生产体系建设的核心是提高资源利用效率，通过节地、节水、节肥、节药、节种、节能和资源的综合循环利用，以最少的资源消耗获得最大的经济社会效益，尽量维持良好的生态环境，从而保障经济社会可持续发展。显然，发展两型农业具有明显的环境正外部性效益。农户和涉农企业是生态经济系统的基本要素之一，是农业生产经营中最基本的微观经济组织，并且是农业资源的占有者和使用者，对两型农业生产体系的建设有着重要的影响。为鼓励农户和涉农企业积极改善其自身的农业生产经营行为，更多地采纳资源节约型、环境友好型生产资料或生产技术，这就需要政府的干预。正如庇古所说，外部性产生的原因在于市场失灵，必须通过政府干预来解决。对于正的外部影响政府应予以补贴，对于负的外部影响应处以罚款，以使外部性生产者的私人收益等于社会收益，从而提高整个社会的福利水平。在两型农业生产体系建设的具体实践中，需要发挥政府的规划、引导、管理和公共服务职能，以创造有利于农业经济、社会与生态和谐发展的空间。政府必须遵循两型农业的发展规律，明确定位，在尊重农户意愿、保证农民利益的基础上，主要从提供制度保障、科技保障、资金保障、服务保障等方面发挥作用。

（二）两型农业生产体系建设需要把农户组织起来

资源节约型、环境友好型技术的应用，比如测土配方施肥、循环农业、生态农业、模式化施肥等，对于节约资源和投资，提高土壤肥力，保护农村生态环境，都具有非常重要的积极作用。但是，这些先进的两型农业技术只有在大面积的土地上采用时，才能取得较高的效益。这就迫切需要把农户组织起来，通过农户在产前、产中、产后各个环节采取集体行动，以降低规模不经济所带来的环境改善技术应用成本，从而提高环境改善技术应用效益。鼓励和引导发展各类专业合作经济组织，着力培育一批有竞争力、带动力强的龙头企业，是两型农业生产体系建设中提高农户组织化程度的重要路径。农民专业合作社、专业技术协会之类的专业合作经济组织在一定程度上，有助于打破农户小生产与社会大市场之间的内在矛盾，并在信息服务、维护农民经济利益及疏通销售渠道等方面发挥积极作用，进而提升农户的市场竞争力。同时，有助于指导和培训农户采用资源节约型、环境友好型技术，为农户提供两型农业生产所需的农业生产资料，组织农户进行绿色农产品认证和营销，降低农户采用两型农业技术的交易费用。

（三）两型农业生产体系建设需要社区和环保非政府组织支持

两型农业生产体系建设是一项长期艰巨的任务，需要各级政府的规划和主导，需要众多农业企业、农业合作经济组织和广大农户的积极参与，也需要环保非政府组织和社区的支持。环保非政府组织在两型农业生产体系建设中，应发挥宣传、咨询、监督与维权的作用。“社区支持农业”模式，倡导的是城市居民和农民通过合作社的方式而非市场交换的方式，直接连接起来的一种互助合作新模式，使社区的消费者和生产者之间建立一种共担风险、共享收益、公平互信（如定价、保证有机种植）的关系。

二、两型农业生产体系建设的组织协同现状

“在当今世界的许多领域，做成事情的关键问题就在于如何实现组织之间的协调。”[3]“整体性”、“协同性”是蕴含在组织中的题中之意。所谓协同，即“相互协调、共同作用”。协同，在系统科学中是指系统中诸多子系统或要素之间交互作用而形成有序的统一整体的过程。在自然界，无论是简单系统，还是复杂系统，只要各子系统之间、各组成要素之间存在着连接、合作、协调及同步行为，便存在着协同。可见，协同学(Synergetics)即“协同合作之学”[4]目前，我国两型农业生产体系建设的组织化系统已具雏形，但由于组织管理机制、社会参与机制的不完善，导致两型农业生产体系建设的组织化系统条块分割，政府行为较浓，农户和涉农企业的主动性不足，社区和环保非政府组织参与意识薄弱，从而难以形成整体的协同效应。

（一）条块分割的组织管理机制

两型农业生产体系建设涉及农业、水利、林业、环保、能源、轻工、乡镇企业与计划、财政、信贷等部门，部门之间的协作非常重要。但长期以来，我国政府的行政管理体制以城市工作为中心，事实上已经成为强化城乡二元结构的制度基础。在这一体制中，各级政府农业农村工作职责分工不明、部门职能没有覆盖城乡、部门职能分割与交叉并存，除政府“农口”部门外，政府其他职能部门对农业农村的管理和支持严重缺位。[5]可见，在既有的组织管理机制下，两型农业生产体系的建设是以“农口”部门为依托，再经过多层次的“块块”切割进行组织管理。但两型农业生产体系建设涉及方方面面，已经远远超过原来的农业范畴，在组织管理上单靠农业部门难以完成。同时，多层次的“条块”切割的组织管理导致整个两型农业生产体系建设的协调成本高，难以形成高效能的整体。

（二）政府主导越位和缺位

如何促进两型农业的发展，政府扶持和引导起着关键性的作用。据调查，当前中央和地方各级政府围绕两型农业的发展，分别从规划、立法和政策引导、项目推进、环境监管等方面着力推进两型农业的发展，并取得了较好的效果。

但是，目前我国两型农业生产体系的建设走的仍然是一条由政府行政命令驱动的路子，主要以行政规范和管理引导为主，而尚未在国家层面上建立起包括管理制度和经济激励措施等在内的两型农业政策体系。这种自上而下的行政命令，在宏观方面决定了规划布局、资金投入、示范村的选择。在微观方面决定了示范项目的选择、资源配置方式。可见，当前两型农业生产体系建设中政府主导面太宽，几乎主导着两型农业生产体系建设的各个方面，影响着农民生产经营的自主权。当前，两型农业生产体系建设中政府主导尚停留在规划布局、立法和政策引导、项目推进阶段，既没有对农民进行有效的技能、技术培训，也没有在两型农业信贷问题上有新的作为，这种缺位在长期内具有非效率性。

（三）农户和涉农企业的主动性不足

两型农业尽管能够改善生态环境，但从目前来看，两型农业的经济效益一般不如常规集约化农业，导致两型农业的生产者积极性不足。同时，由于生态农产品的认证与监管体系不健全，各个级别的生态农产品标准也不统一，导致消费者无从识别生态农产品与常规农产品的区别，难以刺激对生态农产品的有效需求。农业企业与农户作为社会的基本经济细胞，其对农业生产的投资多注重眼前的经济利益，而对其产生的生态效益和社会效益则未加关注。因此，在没有政府优惠政策的鼓励和宣传推广下，农户和涉农企业一般不愿意进入两型农业。调研发现，当前农户在生产中考虑对环境影响的只占16%；农户因不了解而拒绝选择两型农业的占44%；已经选择 （或准备选择）两型农业发展模式的农户只有29%。

（四）社区和环保非政府组织参与意识薄弱

社区支持农业（Community Support Agricultural，简称CSA）中的社区不是单纯地理意义上的居民社区，而是一种社会学概念上的社区，它既容纳了地缘相近的个体，也吸纳政府组织和各式各样的民间团体。海内外大量的实践证实，社区支持农业不仅有利于落实 “城市反哺农村”的政策号召，也有利于将农业生产与社区居民需要直接挂钩，避免生产盲目性造成农产品浪费。但是，这种完全从美国搬回来的CSA模式在中国也有点 “水土不服”。社区支持型农业在实际运作上仍存在许多有待克服的困难，这些困难有纯生产技术方面的，例如生产者有机农耕技术的缺乏；也有制度方面的，例如土地租赁期短对生产者进行有机耕作的不利影响；还有经营管理方面的，例如高会员流失率等。如果这些问题不能得到很好解决，社区支持型农业将很难得到持续发展。

目前，注册登记对我国环保非政府组织来说仍是一道难以逾越的障碍。另外，目前我国各类环保非政府组织中专职环保专业人员数量很少，专业人才不足，活动能量不高，社会认知度低，对政府部门有关两型农业生产体系建设决策的影响力不强。目前，大多数环保非政府组织在两型农业生产体系建设中组织开展的活动，以宣传教育、清除垃圾、组织生态观光等为主，具有科学内涵和文化价值的深层次活动不够，从而无法真正有效激励人们去建设两型农业。

三、两型农业生产体系建设的组织协同路径

（一）明确政府在两型农业生产体系建设中的角色和职能

两型农业生产体系建设不可能一蹴而就，是一个长期过程。我国两型农业生产体系建设作为一项制度变迁，具有典型的阶段性特征。具体而言，它大致可分为三个阶段：试点总结阶段、推广普及阶段和成熟完善阶段。政府在两型农业生产体系建设各阶段的角色和职能，应发生相应的转换。

在试点总结阶段，中央和地方各级政府是两型农业生产体系建设的发起者、推动者、组织者。即按照两型农业生产体系建设的规划和部署，由中央和地方政府组织实施，选择有条件的地区先行先试，取得经验后逐步推广。在推广普及阶段，由中央、地方政府在认真总结经验的基础上，引导农户及其自组织参与两型农业生产体系建设的组织实施，由点到面、由少到多地在全国范围内推广普及两型农业生产体系建设，政府的主导作用和主角地位逐渐让位于农户及其自组织，农户及其自组织开始主导、组织两型农业生产体系建设。在成熟完善阶段，两型农业生产体系建设已经走上了良好的发展轨道，农户及其自组织已经代替政府主导两型农业生产体系建设，政府基本上退出两型农业生产体系建设的主体行列。政府的作用是继续提供农村公共产品，履行公共服务职能。可见，随着两型农业生产体系建设的不断深入和市场体系的不断完善，政府在两型农业生产体系建设中的职能应发生转换，由直接管理变为 “因势引导”，逐渐由“看得见的手”转变为“看不见的手”。与此同时，随着农民组织的壮大和管理水平的提高，农民组织和农民大户在两型农业发展中的作用应逐渐得到强化，并逐步变为两型农业决策与管理的主体。

（二）加强两型农业生产体系建设的府际合作与协同

政府间合作模式问题的研究在国际上一般被称为府际管理，府际管理是关于协调与管理政府间关系的一种新型治理模式。两型农业生产体系建设是一项复杂的系统工程，能否成功离不开府际合作与协同。

两型农业生产体系建设中府际的合作与协同，首先要强化中央政府的统筹协调职能。同时，为进一步推动两型农业建设和试点工作，中央政府可设立全国两型农业试点县领导小组。领导小组可由农业部牵头，由财政部、科技部、林业局、水利局和环保部等部门参与组成。领导小组办公室设在农业部环保能源司，负责日常工作。此外，由领导小组聘请的有关管理和技术专家组成全国两型农业建设专家组，负责咨询和监督工作等。

其次，为了更好地发展两型农业，地方政府必须深化行政管理体制和机构改革，地方政府应对两型农业实行统一领导和调控，有关部门密切合作，形成一个由政府牵头，统一协调，分工负责，归口管理的新型管理体制，切实把资金、技术和人才集中统一用于两型农业建设。具体来说，可在省、地、县设立两型农业试点领导小组，省地级可由分管农业的政府领导出面，县乡级由党政一把手挂帅，省地级具体办事机构可设在农业环境管理部门，县级专设两型农业办公室。这样逐步形成纵向“条”管理，横向“块”协作的格局，以推动两型农业生产体系建设的府际合作与协同。

（三）以共同利益为基础实现企业和农户协同的自觉自愿

以现有的技术水平和综合能力进行两型农业生产体系建设，对涉农企业与农户来说需要加大开支、提高成本，意味着利润降低，而这是涉农企业和农户所不愿意做的，也是当前两型农业生产体系建设中企业与农户扮演不配合、不参与甚至反对者角色的深层次原因。因此，需要政府为两型农业生产体系的建设构建一系列相互配套、切实有效的法律法规和政策体系，通过制度和政策形成有效的激励措施，促进涉农企业、农户、社会公众两型农业的行为态度和主观规范的形成。在制度建设上，应凸显市场机制的推动作用，即通过制定发展两型农业的价格、税收、信贷等政策，运用经济杠杆调节参与主体的行为。这样，通过利益共享和政府引导，在涉农企业、农户和政府之间形成利益共同体，从而实现涉农企业、农户自觉自愿协同参与两型农业生产体系的建设。[6]

（四）培育和提升环保非政府组织和社区的参与协同能力

环保非政府组织，在维护社会公众环境权益、推动两型农业生产体系建设方面应发挥重要作用。与西方的农民普遍都接受过大学教育以及大部分以前都经历过非农职业相比，我国的农民学历普遍较低，并且环保和权利意识都较弱。因此，通过环保非政府组织来唤醒农民的环保和权利意识在我国就显得尤为必要。当前，我国环保非政府组织在发展过程中主要面临经费短缺、机构的注册与合法化问题。解决环保非政府组织的经费短缺问题，使其有能力服务于两型农业生产体系建设，首先需要各级政府给予一定的财政支持，或以提供课题研究经费等形式予以支持；其次，环保非政府组织可以尝试扩展有偿服务，为农业企业或其他机构提供两型农业建设方面的有偿咨询服务；再次，通过提高自身信誉度和影响力，以争取更多的社会捐赠资金，并可重点针对两型农业受益群体开展募集资金工作。而要解决环保非政府组织机构的注册与合法化问题，需要政府在政策和法律上给予有力支持，放宽环保非政府组织的成立条件和审批标准，创新监管方式。

近年来，由于政府失灵和市场失灵，中国食品安全事故频发。为了捍卫自己的健康权益，以中产阶级为代表的社区支持农业运动开始在我国蓬勃开展起来。社区支持农业项目尚属新兴事物，在推广中政府的作用至关重要。政府应充分利用新闻媒体、科普教育活动、科技下乡等各种宣传教育途径，加强对公众的介绍和宣传，鼓励CSA农场开展各种形式的实地“农耕文化”体验，提高市民参与的积极性。政府在政策宣传中应加大 “绿色生活，绿色消费”的倡导，在社区支持农业项目中应该提供政策、资金等方面的支持。国际经验表明，社区支持农业的发展不仅需要政府的引导和支持，还需要发展合作组织并进行良性引导。其中，消费者合作社和农民合作社是必要的。在社区支持农业中，消费者合作社和农民合作社的发展需要有媒体、中介组织、热心人士的参与，如热心的网民通过互联网倡导成立，如NGO的牵线搭桥，如主流媒体的宣传等。

[1](美)彼得·德鲁克.后资本主义社会[M].张星岩，译.上海：上海译文出版社，1998.

[2]Chester I.Barnard.The Function of the Executive.Harmard University，1956.

[3]Ackroyd，Stephen.Find More Results for:“How Organizations Act Together”.Administrative Science Quarterly，1998，Vol.March.

[4](德)赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海：上海译文出版社，2005.

[5]郁建兴，高翔.农业农村发展中的政府与市场、社会：一个分析框架[J].中国社会科学，2009，（6）.

[6]向东梅.促进农户采用环境友好技术的制度安排与选择分析[J].重庆大学学报（社会科学版），2011，（1）.

【责任编辑：陈保林】

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1004－518X（2013）05－0209－05

国家社会科学基金重大课题“资源节约型、环境友好型农业生产体系研究”(08GZD029)、国家社会科学基金课题“改革开放以来中国地方政府环境治理能力研究”(09BZZ040)、湖南省社科基金重点课题“资源节约型、环境友好型农业生产体系的组织化系统与引导机制研究”(09ZDB15)