新型城镇化的主体与路径

华 生 著名经济学家、燕京华侨大学校长

新型城镇化的主体就是要解决人的问题。不仅仅是城市自身现有的户籍人口，还包括外来人口。

城镇化过程中的主角，是大量进城的农民，因此相应的土地制度、户籍制度、财政制度，应围绕这一群体进行全面调整。这种调整要进行复杂的制度设计。

现在人们谈的土地制度改革，基本上都是要把钱给城郊和城中村的农民。上述受益者，基本上都集中在富裕城市周边的近郊和城中村。

现在学界与舆论都强调，城镇化过程中，应该捍卫农民的权利。但是这个所谓的“农民”已经偷换了概念，是指城中村或城郊的农民，根本不是中国大多数的农民。大多数进城务工农民，其土地都在中西部地区、在山里。近郊和城中村的这批农民暴富，并不会解决大量农民工和外来人口的问题。

在搞清楚新型城镇化的主体之后，对于财政收支、土地、户籍等一系列问题都应进行新的制度安排，其背后本质，是利益的重新分配。

城镇化过程中所产生的巨大利益与财富如何分配，是否能够普惠于民，普惠于农民工和外来人口，将成为新型城镇化是否能够成功的关键。好的分配格局将保障城市的稳定，激发城市的活力，为经济增长创造可持续的红利。

现在谈到分配问题，多数人着眼于收入。实际上，中国的分配问题是财产性收入差距太大，而不是工资收入。因此，城镇化过程中的分配问题，不是简单地提高农民工工资。

从长远来看要推进财税体制改革。减少土地财政等非税收入占财政收入的比重；提高直接税比重，推动财产税、房产税、遗产税、赠与税，这些税种都是调节财产存量的，但是推进阻力很大。

从目前政府推进新型城镇化的角度来看，政策的核心是要把城市化的成本降下来。土地收入是财政收入的属性，要用于公共服务，而不是追求更多的资本增值。也就是说，包括教育、保障房、水利等一系列公共服务都要从这里出钱，而不是仅仅提取一定比例。

还应解决好财政体制歧视性分配问题。包括医疗、学校、社会保障在内的财政支出不应向户籍人口特殊倾斜，而是在居民间合理分配。

只有通过建立合理的财政分配布局，才能有空间吸引更多的人在城市稳定生活与工作。这些不断在城市安居的人口，才是未来几十年经济增长的源泉。

现有的城镇化模式，主要依靠卖商住用地来聚集资金搞城镇化，造成城镇化的成本特别高。

土地财政在过去有一定的历史作用，但是要想继续健康地走下去，并切实起到推动经济长期增长的作用，就必须要跳出这个模式。

多年来，依靠土地财政最严重的地区，往往是富裕之地，而它们对外来人口公共服务的提供以及相应的制度建设，并没有做到位。

因此，对于大多数地方政府来说，推进新型城镇化，不是有没有钱的问题，而是资金如何分配、究竟应该为谁服务。未来主要应看财政收入分配问题，能不能找到正确的解决道路和突破口。