有质量的城镇化需要三个层次土改

巴曙松 著名经济学家、国务院发展研究中心金融研究所副所长

过去30多年中国经济改革的历史显示，土地改革贯穿于“三个十年”，释放了较为显著的“制度红利”，成为中国经济持久增长的重要基础。结合城镇化进程，如果能够在现有土地制度基础上进一步启动新的土地改革，那么，也将继续为下一阶段中国经济释放新的改革红利。

通过对土地改革历史的回顾，可以发现围绕土地的改革一直处于经济增长和经济结构的基础地位，改革所引发的土地条件转变起到了支撑高速增长和经济转型的作用。不同阶段的土地改革为土地用途的转换和投融资结构的转变提供了基础性条件，从而在不同阶段为中国经济注入显著的“制度红利”。可以确定地说，有什么样的土地条件，就会有什么样的增长方式，也就相应有什么样的城镇化模式。

正是基于这种思路，可以认为，城镇化事实上正是土地用途转换、增长方式转变的结果，也是生产和就业结构转变的结果。

预计下一阶段的城镇化将侧重于从低成本快速扩张转向内涵式效益型增长。因此，与过去的城镇化不同，有质量的城镇化更像是一个转型的概念，目标是寻找城镇可持续增长的新动力。为了推进这种转换，耕地需要从分散经营向规模经营转变，土地从数量扩张向效率扩张转变，农村转移人口向市民化转变。

按照下一阶段中国城镇化和经济结构转型的总体目标，考虑到改革的迫切与难易程度，最有可能启动或加速推进的土地改革选项依次应该是：耕地流转改革，集体建设用地流转改革和土地增值收益的分配结构改革。这三方面如果有所进展，将为下一阶段中国有质量的城镇化带来新的“改革红利”。

首先，耕地流转是实现农业规模经营和农业现代化的前提条件。预计2020年，农村耕地将实现“全流转”。耕地流转将加剧经济作物对粮食作物的替代，从而使粮食种植比例处于下降通道，直至粮价出现“倒逼性上涨”。规模经营所释放的劳动力需要农业工业化所产生的“就业池”来吸收。

其次，集体建设用地流转是土地城镇化转型的关键。它可以缓解发达城市的土地指标约束，但不会改变土地城镇化放缓的总体节奏，也不会改变土地城镇化从数量扩张过渡到效率扩张的总体趋势。其中，大城市周边及郊区的流转速度相对会更快。集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构，表现为工业用地占比的下降和商业用地占比的上升，由此带来土地城镇化的转型。

第三，土地增值收益分配改革是推动农村人口市民化的潜在突破口。预计2020年人口城镇化率将达60%，转移人口市民化的潜在规模超过3亿，但考虑到潜在的转移成本分担问题，现实的转移规模将远低于这一水平。转移人口市民化的地理空间流向将以东部大城市周边和中西部区域的中小城镇为主。预计土地流转收益分配改革和户籍制度改革将成为转移人口市民化的潜在改革领域，进一步考虑到可能的人口空间流向，预计户籍改革将从中小城市入手。