试论依法行政与政府公信力的提升

袁芳 钟小惠

国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》指出：当前和今后一个时期，要全面推进依法行政，不断提高政府公信力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。

一、依法行政与政府公信力的概念界定及关系

政府公信力是指政府获得社会及人民信任和支持的一种能力，用公式来表示，就是政府公信力=政府行政能力×人民满意度，其具体检验标准就是看政府是否具备科学理政、依法行政、真抓实干和廉洁行政的能力。政府公信力是政府软实力的一种体现，是一个国家社会信用系统的“晴雨表”、“温度计”。

依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，能使各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的政治环境。目前依法行政正在经历着三个方面的重要转变：

一是依法行政从一种外在要求向内在追求转变。越来越多的行政机关工作人员认识到，依法行政不是一个可有可无的口号，而是经济社会发展的必然选择，是每一个行政机关工作人员必须自觉践行的行为准则。

二是依法行政由自上而下推动向上下互动转变。越来越多的行政机关认识到，依法行政不是一项普通的业务工作，而是关系到经济发展、社会进步、政风建设的基础性、全局性工作。

三是依法行政从政府推动向政府与人民群众互动转变。随着人民群众法律意识的提高，依法行政不再仅仅是上级政府对下级政府的要求，而成为整个社会对行政机关及其工作人员的要求，这些转变昭示着依法行政进程正在迈向新的发展阶段。

两者的关系：政府能否依法行政，是老百姓观察政府可信度的重要标准，不依法行政的政府是无公信力可言的，只有政府有所作为，而不应“不作为”或者“乱作为”，才能切实提高政府公信力，同时，公信力需要法治来塑造和强化，法制健全并得到严格执行，才能有效规范政府和社会成员的行为，增强人们相互交往与合作的信任度，所以要把政府公信力构筑在法制基础上，把依法行政作为政府公信力的生命线，把依法办事作为公信力的生长点，用法治的力量守护公信力成长。

二、当前政府公信力缺失的主要表现及原因分析

（一）主要表现

1.政府官员的腐败行为屡禁不止。虽然党和国家非常重视反腐倡廉工作，但是腐败现象依然屡禁不止，使大量的国有资产流失，严重损害了广大人民群众的切身利益，激化了社会矛盾，造成了社会管理的混乱，威胁着社会的稳定，这些案件在网络媒体公开披露后，引起了全社会的强烈不满和抗议，严重削弱了政府的公信力。

2.政府信息公开透明度不够。政府信息公开是公民知情权的有力保障，是政府与公众交流互动的有效途径，是提升政府公信力的基础。社会公众只有通过政府信息公开的途径去了解政府的政策动态、行政行为、政府绩效等，才能对政府公信度做出客观的评价。政府工作应该向公众公开，从而使政府所做的工作更能反映民情、体现民意。然而，一些政府部门却把公众排斥在信息公开的范围之外，使行政过程神秘化，然而有些地方政府在决策时存在“暗箱操作”的现象，对自身有利或没有影响的信息才予以公布，而对于有负面影响的信息，则故意遮掩，隐瞒不报，或对其进行加工处理之后才向社会公众公布。这种政务信息公开不足或假公开现象损害了政府公信力。

3.政府危机处理能力不足。随着社会发展的日益多样化和复杂化，公共危机事件随之频发，事件影响的范围不断扩大。一些地方政府部门和官员的公共危机意识不强，应急能力弱，当生活中小范围事件突发时，没有及时、主动查清事实真相，尽快披露与事件相关的准确信息，而是消极对待，回避事实，拖延处理，等到事态扩大化之后才迫于上级和社会舆论的压力而介入，这样不仅不能平息网络舆论，反而使民众对事件真相妄加猜测，致使谣言漫天飞，加速了事件的蔓延和恶化。

4.存在职责交叉争执法权或相互推诿现象。目前各级政府之间的一些职责权限缺乏明确的法律界定，即纵向分权不清，特别是中央政府各部门和地方政府之间、各级地方政府上下之间在行政收费、行政处罚以及有些行政审批等事权方面缺少明确的法律规定，从而导致了一事多级政府管理，难免产生相互扯皮、推诿等现象。同时政府机构设置和分工的不尽合理，导致了同级政府各部门之间分工不清、职能交叉重叠严重，即横向分权不清，结果是在行使权力时不同部门都争着当婆婆，而需要承担责任时又找不到婆婆，部门之间推诿扯皮造成责任追究难，而有的管理事项，在现有机构设置的框架下也的确很难确定主管部门，往往以多部门共管代替，这也就不可避免地模糊了行政责任，使集体负责任变成了集体无责任。

5.政府行为信用出现弱化缺失现象。表现在：政府决策缺乏预期，威信缺失。一方面，由于政策的稳定性不够，一些地方政府形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，“朝令夕改”致使公众难以对政府行为作出合理预期。另一方面，一些地方政府部门缺乏诚实守信责任，常常从部门利益出发，随意承诺，却不守信用、不履行承诺、不及时兑现政策，有时承诺不够具体而显得假、大、空，出了问题令政府的信用受损。有些政府部门则为缓和社会矛盾大发红头文件，时常发出自相矛盾的政策和规定，这些都在人民群众中造成不良影响，影响了政府信誉。

（二）原因分析

究其原因，具体表现在：

1.官本位思想较严重。政府部门代表人民利益，本应强化服务观念，切实履行指导和服务的职能，全心全意为百姓办事，但当前一些地方政府部门的工作人员却人浮于事，缺乏应有的职业道德观。特别是一些地方政府职能部门的领导在处理公共事件时沿袭了官僚制的作风，保守、消极、被动，喜欢和善于采取隐瞒欺骗的方式解决问题，以保“一方太平”。存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象，一旦有事情发生，不是想着如何去解决问题，而是忙着掩盖和封锁消息，把事情控制在自己的范围内。事实证明，掩盖事件的真相，不仅不利于问题的解决，而且最终的结果是使地方政府的公信力有所下降。

2.法律制度不够完善。现行的相关法律法规过于宏观、抽象，对具体行政行为的规范不够明细，操作性不强，这也导致相关执法部门和执法人员有机可乘，有法不依、执法不严、徇私枉法、执法犯法、违法不究的现象屡见不鲜。此外，由于政府部门和公务人员的权力约束和监督机制缺乏效力，对违法乱纪官员的处罚不力，官员行为柔性大，致使法律法规的威慑力不够，政府不作为、乱作为甚至权力腐败的现象层出不穷。

3.部分官员道德缺失。当前大量的贪腐案例体现出领导干部中存在漠视道德、信仰不坚定、缺乏严格的自律的现象，再加上权力监督体制不完备，使得某些官员在受到权力、金钱、美色等诱惑时，把持不住自己，突破了个人道德底线，成为追求名利、地位和钱色的俘虏，严重损害了党和政府的形象。多年来依法行政的进程之所以艰难，一个重要原因是没有高度重视道德文化的培育对于推进依法行政进程的基础性作用。同时，也由于社会转型期各种各样的原因对于社会道德秩序的冲击，良好社会风尚的维系和弘扬在一定程度上受到了一些影响，在从事政府工作的各级领导干部层面，还没有普遍形成能够推动依法行政的良好道德素养。

4.政府职能转变滞后。有些政府部门出现角色错位，所制定的方针政策规划，不是从人民的利益、社会的公益出发，而是为了自身的某些特殊利益，把自己定位为“经济人”的角色，表现出与民争利的现象，从而引发民众与政府的冲突。另外随着经济水平、知识水平、生活水平和社会地位的提高，人们的价值观开始转变，对经济、政治、社会生活等方面提出了更高的要求，期望政府能为他们提供更高质量的公共服务。然而，政府职能的转变滞后于社会公众价值观的转变，不能及时满足公众的要求，令公众大失所望，特别是当前物价飞涨、看病难等问题的出现使公众对政府的公共服务能力产生质疑，政府公信力难以得到提升。

三、推进依法行政提升政府公信力须把握三个重点

（一）科学决策是提高政府公信力的基础

一是要以科学发展为主题健全科学决策机制。科学决策的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的科学思想、理论和技术，尊重事物的客观规律。要使各类有利于正确决策的信息能够进入决策过程，各种有利的意见能够融入决策的采纳方向，各个决策主体的意志具有统一表达的机制，各种决策权力形成有效的制衡，最终使公共利益在政策内涵中得到充分体现。

二是要以党内民主为核心健全民主决策机制。民主决策的主要标志是在决策过程中能够使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达。在决策过程中要严格按照预定的程序、规则和方式，广泛吸取各种意见，充分集中各方智慧，及时反映人民群众的要求和愿望，使整个决策过程畅通、规范、透明和趋向完善。

三是要以法律为准绳健全依法决策机制。依法决策的主要标志是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的制约和规范，必须坚持法律保留和法律优先的基本原则，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行。要按照科学发展观的要求，做到有法必依，严格按照法律规定的范围、程序、内容和手段进行工作，行使职权，坚决防止和克服言重于法、权高于法、情大于法等错误倾向，确保决策依法进行。

（二）信息公开是提高政府公信力的关键

一是深入实施政府信息公开条例。各级政府要严格执行政府信息公开条例，要按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息，对信息公开的范围、时间、方式，民众获取政府信息的合法途径和权益，政府信息公开的违责监督和追究，以及行政诉讼和国家赔偿等行政行为，都应作出具体而明确的规定。

二是推行电子政务，构建无缝隙政府。无缝隙政府指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。当前就是要推广互联网等现代科技手段在政务服务中的应用，提高政务服务信息化水平。将服务中心信息化纳入当地电子政务建设总体规划，充分利用现有电子政务资源，逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项，重视和加强政府网站建设，完善门户网站功能，扩大网上办事范围，及时充实和更新信息发布内容，凡是不涉密的文件都要通过政府门户网站公开发布。

三是增强公共决策中的公众参与度。凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，在决策前要广泛征求群众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。完善重大行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范，增强公共政策制定透明度和公众参与度。要知道流言止于真相，公信源自公开，惟有通过公开透明，实行“金鱼缸”式操作，政府权力才能真正为人民服务；惟有保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，确保使权力在阳光下运行，政府公信力才能伴随着阳光不断生长。

（三）制度健全是提高政府公信力的保障

具体说来，一是加强行政问责。问责制是提高政府公信力的制度保障。在一些地方，行政不作为已成为影响政府公信力的突出问题，对政府工作人员，必须坚持高标准、严要求。要合理而明确地界定行政责任，理顺政府部门职责分工，健全岗位责任制，依法规范问责主体行为，依照法规，落实对政令执行不力的责任追究，落实对行政不作为、乱作为的责任追究，落实对损害群众切实利益行为的责任追究，落实对预防和处置突发事件不力的责任追究。

二是完善政府绩效评估制度。政府绩效评估是对政府行为的控制，是对政府及其工作人员行为的监督与考评。政府绩效评估制度，是引导政府及其公务员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。要建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，在其中强化建立服务型政府的指标及权重，用相应的指标来传递建立服务型政府的深层理念。政府绩效评估不但要对政府的经济绩效进行评估，还要把人民生活水平的提高、生态环境的保护等作为政府绩效内容进行评估，要把三者结合起来，综合进行考虑，坚持内部评估和外部评估相结合，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。

三是要将政府绩效管理与行政问责有效结合。通过发挥政府绩效管理的诊断、监测和评价功能，使问责的关口前移，建立事前、事中、事后的全过程问责体系。

总之，政府公信力是政府的生命力，反映了民主、服务、效率和法治的水准，它维系在各级干部点点滴滴的修为和见微知著的作风上，提高政府公信力，要求各级干部注重民心民意这个“参数”的多维考量，依法行政，执政为民，这样才能真正得到群众的拥护和信任。