建设公共服务型政府破解民生难题

【摘 要】中国在收入分配、就业、社会保障、教育、住房、医疗、生态环境等密切关系广大人民群众切身利益的民生领域，存在一系列突出问题。破解民生难题的关键，在于建设以有限政府、法治政府、分权政府和人本政府为基本特征的公共服务型政府。

【关键词】公共服务型政府；民生难题；政府转型；社会保障

中国传统经济发展模式日益面临巨大挑战，在收入分配、就业、社会保障、教育、住房、医疗卫生、生态环境等密切关系广大人民群众切身利益的领域，仍然存在一系列突出问题。社会公平与正义都有待推进。破解民生难题，促使发展成果惠及全民，对于社会和谐具有重要意义。

一、我国民生问题现状

整体来看，收入差距持续扩大是目前最受关注的民生难题之一，其突出表现为城乡差距、行业差距和地区差距。资料显示，中国行业收入差距急剧扩大到6倍以上，收入最高和最低行业之间的工资差距超过11倍，已经超过巴西跃居世界之首。在同一企业内部，高级管理人员和一线职工之间的收入差距普遍在20倍以上。“十一五”初期，全国城镇居民可支配收入分别居前5位和后5位的省份，平均收入差距为2.32倍，到2010年则扩大到2.44倍，而同期全国农村居民纯收入分别居前5位和后5位的省份，平均差距则为3.35倍。

我国就业形势多年来持续严峻且复杂化，普遍性的“民工荒”与大学生就业难现象同时并存。2009年珠三角、长三角等地的“民工荒”现象，彻底颠覆了人们“中国农村劳动力长期过剩”的传统观念。最近几年，沿海和内地几乎同步出现“民工荒”。

社会保障制度在保障公民生、老、病、死、残及抵御失业和灾害等方面具有无法替代的重要作用。2011年两会前夕，人民网举办的网络调查中，“社会保障”的关注度高居榜首，相关的医疗、就业等热点问题也名列前茅。截止2012年末，全国参加城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和城镇基本医疗保险的人数分别为3.04亿、4.83亿和5.36亿人；参加失业、生育和工伤保险的分别有1.52亿、1.54亿和1.90亿人。特别值得关注的是，直到2012年末，参加城镇基本医疗和工伤保险的农民工仅有4996万和7173万人，而全国农民工总数超过2.4亿人。由于老龄化趋势加剧以及历史形成的养老金“空帐”，我国目前养老金缺口高达1.3万亿元，成为政府和个人的严重负担。

以不同地域之间办学条件的巨大差异、“入园难”、异地高考、择校乱收费等为代表的教育公平和均衡问题，以及住房价格的非理性增长、房地产调控、保障性住房建设面临的资金与体制障碍，“看病难、看病贵”、新医改，生态环境治理等诸多民生问题，同样受到社会各界的高度关注。

二、民生难题原因分析

我国居高不下的贫富差距，主要原因在于国民收入中资产及政府所分配比例过多而劳动收入占比过低所致，这都与过度追求经济增速所导致的“投资依赖症”有关。巨大的城乡差距以及“民工荒”现象，则缘于以户籍藩篱为该表的制度歧视，其根源在于农村居民享受的公共资源与服务严重偏少。严峻的就业形势与显著的行业收入差距，都可归因于对非公经济事实上存在的政策歧视，过重的税费负担以及金融、运输、通讯、水电、自然资源等行业国有垄断企业的挤压，致使中小企业举步维艰。

导致前述民生领域诸多亟待破解难题的根源，其实都可归结为传统经济发展模式的局限性。我国长期推行赶超型经济发展战略，参与GDP指标排名“锦标赛式竞争”的地方政府和官员，产生对经济增长速度的片面追求，通过控制国民收入以及金融、财政等社会资源的分配过程进行资本积累，实现低成本工业化目标。教育、医疗和社会保障等民生领域的资源投入因其无法直接带来经济增长而长期严重不足，从而导致诸多民生问题不断积累，影响着社会稳定和经济可持续发展。

传统经济发展模式下，不仅民生领域的社会资源投入长期不足，而且有限资源的管理和利用效率低下。政府作为天然的垄断组织，不仅缺少有效的约束和监督机制，而且难以获得完备与准确的信息，容易受到高度僵化的决策机制以及官僚主义的严重干扰，甚至部分官员还可能出于追逐个人私利的目的而与特殊利益集团结盟，这都会导致在民生决策领域出现“政府失灵”。截止2012年底，中国社保基金结余接近3万亿元，其中38.4%为活期存款，仅此部分一年就因通货膨胀而贬值超过500亿元。由于缺乏完善的法律规章和规范的监管措施，各地社保局频现因管理不善或涉足高风险投资领域而导致重大损失的乱象。媒体先后披露了许多怵目惊心的大案：2007年，湖南审计发现挤占挪用社保基金近8000万元；2009年，安徽查处1.29亿元社保基金被违规挪用盖办公楼等。根据国家审计署2012年8月公布的专项审计报告，各地扩大范围支出或违规运营社保资金17.39亿元；未经严格审核向不符合条件人员发放18.52亿元。

三、建设公共服务型政府破解民生难题

转变经济发展方式刻不容缓，而政府转型则是其关键。过去较长时间，我国政府过于强调管治和管理职能而忽略公共服务职能，过于注重经济增长速度而忽视社会公平与公正，政府主要精力和财力没有用于社会事业进步和公共服务供给方面，导致公民可享受的公共产品与服务非常有限且极不均衡，从而产生各种民生难题。公共产品与服务的数量与质量，事关人民群众最直接、最现实的利益。建设公共服务型政府，切实增加民生领域社会资源投入力度并千方百计提高其利用效率，是破解民生难题的根本出路。

公共服务型政府首先是有限政府。应遵循“公民—市场—社会—政府”的先后次序构建政府职能，只有当公民、市场、社会都无法解决的问题，才由政府进行管理和提供服务，避免越位、缺位和错位问题。公共服务型政府其次是法治政府。政府行为应遵循法律约束与授权，其内容、程序符合规定。当务之急是为“执政为民”和“民生财政”提供制度保障。公共服务型政府也应是分权政府。中央政府的职责在于满足全体公民基本公共服务需求以及基本民生政策的制定，通过法令制度和转移支付确保政策落实。由于各地居民的偏好与需求存在差异，地方政府更接近公众，在改进地方性公共服务供给效率和提高社会福利水平方面更具优势。中央政府和地方政府之间的适当分权是十分必要的。一方面，权力下放，要求公共服务重心下移，将基层行政组织改造为集中开放式的政务服务中心，直接面向公众。另一方面，地方分权，离不开公共财政体制改革，需妥善调整中央与地方财权、事权分配，改变当前地方政府公共管理任务繁重而相应财权不足的现状。公共服务型政府更应是人本政府。贯彻全心全意为人民服务宗旨，坚持以人为本。提高公务员的服务意识和能力，引导民间组织与社会公众广泛参与民生政策制定，真正把“人民群众满意”作为政府绩效评估的最重要指标，促使发展成果惠及全民。顺民意、谋民利、得民心。

参 考 文 献

[1]高尚全，傅治平，徐连林.创新政府：政府转型与民生难题破解[M].北京：人民出版社，2012

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基金项目：河南省政府决策研究招标项目“河南省实施重大民生工程的绩效与机制创新研究（编号2012B442）”；河南省软科学招标项目“区域自主创新能力评价体系研究（编号102400430002）”。