劳教制度“高墙”倒塌前前后后

陈小沉

58年之后，劳动教养制度终于渐渐走入历史。

11月15日，十八届三中全会决定公布，劳教制度被明确宣告废止。决定还给出了一个大致的方向：“完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”

作为一份原则性的党内文件，决定自然不会给出具体、清晰的改革路线图与时间表，劳教废止之后的制度新探索远未结束。

58年撼而未动

58年的劳教制度变迁，宛如一部冲突激励的历史。根据北京理工大学法学院教授徐昕的梳理，这一中国特有的通过剥夺人身自由以强制劳动和教育的行政处罚制度发端于1950年代的“肃反”运动。

1955年，中共中央下发《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》，首次明确提出“劳动教养”的办法。1957年8月，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，劳动教养制度正式确立。随后，近百处劳教场所相继建立，收容劳教人员达数百万，劳教对象范围不断扩大。

尽管劳教制度在“文革”期间陷入暂停状态，但1979年，经全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的补充规定》延续了1957年《关于劳动教养问题的决定》的效力。1980年，国务院发布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》。1982年，经国务院批准转发公安部《劳动教养试行办法》。

《关于劳动教养问题的决定》（1957年）、《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年）和《劳动教养试行办法》（1982年）这三个法规和规章构成了劳教制度的法律依据，也正式确立了由行政权力主导的“劳动教养管理委员会”制度。

自建立之日起，劳动教养的法律依据效力一直备受争议。法学界的一个共识是，《决定》和《补充规定》虽然经过全国人大常委会批准，但由于它们都是由国务院颁布的，因而其本质上还是属行政法规。

中国社科院法学所研究员刘仁文说，退一步来讲，如果说对于《决定》和《补充规定》是否属于法律还有争议的余地的话，那么对于《试行办法》不属于法律则是毫无疑义的，它充其量只能算是一个行政法规，其实只能算是一个公安部的部门规章。

如果梳理法学理论界关于劳教的文献，至少从20世纪80代后期起，改革和完善劳教制度的呼声即已不断，对其法律依据的质疑更是与日俱增，但均未撼动劳教制度。

在运行实践上，一系列法规规章颁布后，劳动教养的对象开始扩散，逐步演变为针对小偷、卖淫嫖娼、吸毒、破坏治安等行为。

进入20世纪晚期以来，部分上访者也成为劳教的对象，这些被剥夺自由的个案不断累积，最终也助推了这一制度的终结。

个案推动的代价

2003年，孙志刚案件成为废除收容审查制度的导火索，当年，这一制度即告废除。此后10年，社会各界推倒劳教这堵更为坚硬“铜墙铁壁”的努力从未停止。

2004年，在要求改革或废除劳动教养制度的议案上签字的全国人大代表达到420名，超过总人数的十分之一。更多著名学者、律师向全国人大提交公民建议，建言废除劳教制度。

根据北京理工大学法学院教授徐昕的观察，终结劳教制度的最后一根稻草，源于近年来，特别是2012年以来若干具有广泛影响力的劳教案件。

这些案件包括，以任建宇、彭洪、谢苏明、黄成城、戴月权、方洪为代表的重庆系列劳教案，湖南永州唐慧劳教案，辽宁营口80岁老兵刘春山劳教案等。

“随着这些案件的曝光，劳动教养制度再次被推向舆论的风口浪尖，废除劳教的呼声不绝于耳。”徐昕说，“劳教制度，未经法律的正当程序，剥夺公民人身自由最多长达4年，且可重复劳教，违反《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等上位法的规定，并与中国政府签署的人权公约相背，必须立即废除。”

司法部研究室主任王公义认为，废除劳教有两大原因，一是从2000年《立法法》颁布以后，劳教就开始处于违法状态。2000年《立法法》一颁布，限制人身自由须由法律来定，行政机关没有限制人身自由的权力。二是劳教决定没有经过司法化，它没有经过法院的审判，而是公安机关来定的，劳教委员会也没发挥作用，限制人身自由也是公安一家说了算，“这两大缺陷，导致了劳教关押上访人员、打击报复等情形”。

徐昕说，“每一起个案，每一声呼吁，都是力量的积累，只为等待最后的临门一脚。”

在十八届三中全会《决定》的说明中，中共中央总书记习近平说，我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。

习近平接着说，35年来，我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。

劳教制度“高墙”的最终倒塌的背后，也是众多个体用自由甚至生命代价“倒逼”的结果。

新与旧之间

从表面上看，废止劳教制度可以视为坚决要求废除劳教制度人士的一次完胜，但事情其实并没有那么简单。

在此前官方的表态中，一直使用的都是“改革和完善劳教制度”这样的表述，“废止劳教制度”这样的表述是第一次写入官方正式文件。

直到今年1月初，中央政法委将劳教改革列为今年四项重点改革之一时，使用还是“推进劳教制度改革”这样的表述，并未明确指明改革的目标是“废止”。

长期以来，对于劳教制度的存废，无论是法学理论界还是实务界观点殊异，举其大端，有“加强派”、“废除派”和“改革派”三大派别。

“加强派”认为劳教制度实施以来，不仅为稳定社会秩序做出了重要贡献，而且把大量被劳教人员改造成了自食其力的守法公民，这一有中国特色的制度只能加强不能削弱。

“改革派”认为，劳教制度有其积极作用，但也存在一些挑战和问题，迫切需要改革，“思考劳教制度只能立足改革、完善，而不能立足废除，一下子把实行了多年的劳教制度完全取消，不切实际”。

“废除派”则认为，劳教制度侵犯了公民的人身自由权，是法治不健全时代的产物，没有起到任何积极作用，“违宪违法，必须立即废除”。

事实上，如果仔细分辨“改革派”和“废除派”的主张，其实不无相通之处。“改革派”更愿意在承认劳教曾经发挥过一定作用的基础上，提出自己的改革主张，如批准程序司法化、用相关强制教育法案替代现行法规等。在“改革派”看来，这样的做法或许有助于减少阻力。

徐昕等人则是“彻底废除派”的坚定代表，绝不妥协。在徐昕看来，劳教的罪刑极不相应，轻微违法行为所受处罚比管制、拘役甚至三年以下的有期徒刑等刑罚的惩处更严厉。

法学理论界的争议终于在2013年基本上画上句号，从这一年年初起，劳教制度开始慢慢走向历史。在1月7日的全国政法工作会议上，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱宣布，积极推进劳动教养制度改革，在报请全国人大常委会批准后，将“停止使用”劳教制度，并要求在全国人大常委会批准前，严格控制使用劳教手段，对缠访、闹访等三类对象不采取劳教措施。

孟建柱的表态自然代表了中央决策层的决心与态度。自今年3月后，上海、广东、云南、山东、湖南、四川等省份公安机关陆续暂停了新的劳教审批，尚在“服刑”的被劳教者也相继走出劳教所，多地被劳教者几乎释放完毕。

更多曾经的劳教所开始“变身”。团河劳教所，这座曾经是北京市最著名的劳教所，也已于今年7月改名换牌为北京市监狱团河二监区。

未来路线图尚不清晰

起码到目前为止，劳教制度废止之后的“出路”并未明晰。十八届三中全会《决定》中有关劳教制度的表述只有33个字，显然，一份高度概括的原则性中央文件提供不了一张清晰、完整的“路线图”。

几乎所有的法律学者都承认，劳教制度废止之后还需要有关部门出台配套措施进行新旧制度衔接，而不是一废了之。这些衔接的制度可能包括，司法机关要出台相应的司法解释，解决轻微刑事违法犯罪处罚问题；行政执法机关通过治安管理处罚法对违法行为进行治安处罚；司法行政机关要加快推进社区矫正制度，才能保障劳教制度废止后相关工作平稳过渡。

事实上，2005、2010年，《违法行为矫治法》两度列入全国人大的立法规划，但由于草案规定违法行为矫治的决定权从公安部门主导的劳动教养委员会收归法院，因此遭遇政法委、公安系统及地方政府的反对，尚未出台。

2011年，最高人民法院等十部委下发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》，将南京、郑州、青岛、济南四市列为违法行为教育矫治试点地区，以“违法行为教育矫治”取代劳动教养。试点成效也尚未见公布。

“改革派”和“废除派”均认为，制定新法替代劳教制度，并将强制教育的决定权交给法院。这一观点目前在法学理论界占据上风，且和国家最高立法机关的意图基本契合。但按照这一思路，在诉讼程序制度方面，需要人大及常委会制定新法律；在执行中，具体由法院哪个庭室来处理，也涉及到《人民法院组织法》的修改调整，“工作量不小”。

重庆大学法学院院长陈忠林认为，劳教制度不能一废了之，“对那些多次严重危害治安，但又不能用刑法处罚的人怎么办？”他认为，作为一种类似保安处分的强制性教育措施，有存在的必要，应该予以保留，这也是世界比较通行的做法。“强制性教育措施，也是联合国公民权利政治权利公约所允许的措施，这不是侵犯人权。”

曾经代理过多个劳教案件的律师徐利平说，“还听到一种说法，违法行为教育矫治法有可能整合禁毒、卖淫嫖娼、精神病方面的法律法规，统一成一部法典，整体来进行处理。这一块比较混乱，各种法律法规文件比较多。”

徐昕也赞成，作为一种衔接，废除劳教后，以《违法行为教育矫治法》取而代之，“国外许多国家早有成型的保安处分、轻罪制度的方案可供借鉴”。

徐昕更强调，新制度必须避免“穿新鞋，走老路”，确保新制度与劳教具有原则性不同。他提出了两点主张：第一，除行政拘留外，任何剥夺公民人身自由的决定，不得由警察或其他行政机构作出，而必须由法院裁决；第二，裁决须经法律的正当程序，包括听审、辩护、上诉、委托律师帮助等环节。

“就实质而言，劳教的决定权若从公安部门为主导的劳动教养委员会转移至法院，就与先前的劳教制度完全不同，毫无必要让新制度背负劳教制度的恶名。”徐昕说，期待《违法行为教育矫治法》早日出台，这将正式标志着劳教制度的废除。

律师陈有西则认为，废止劳教意味着，中国将来不会由行政权来决定剥夺一个人的自由，必须经过司法审判、法庭抗辩、律师辩护、法庭合议，由法院来决定一个人该不该被剥夺自由。

当然，学界也有人认为，经过刑法和刑事诉讼法的修改，治安管理处罚法、禁毒法的制定，相关法律制度日臻完善，通过进一步严密治安处罚与刑事处罚的衔接可以将劳动教养对象通过刑罚和治安处罚进行处理，没有必要再搞违法行为教育矫治制度。

更值得注意的是，尽管法律意义上劳教制度的废止与新制度的设立，仍有待全国人大及其常委会的最终决定，但如何处理劳教制度的历史后遗症，已成为迫在眉睫的问题。