集体土地入市，谁说了算？

陈和午

土地改革牵一发而动全身，十八届三中全会为新一轮土地改革政策定下基调。从新一轮土地改革政策的导向看，在土地改革上的确有一些新的提法和突破，《决定》强调，要建立城乡统一的建设用地市场，农村土地流转预期也趋于升温。但就政策的基调而言，总体还是以稳妥为主。

新土改“稳”字诀

首先，《决定》中说“建立城乡统一的建设用地市场”，与十七届三中全会“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的提法相比，释放了动作要进一步加快的信号。《决定》还提出将实行集体经营性建设用地与国有土地“三同”（同地、同价、同权），而非此前强调的“享有平等权益”，这无疑又是一大进步。在此背后是我国土地要素市场还很不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，尤其是集体建设用地过去基本被排斥在土地市场之外。虽有上一届三中全会提出的政策框架，但城乡统一的土地市场在过去5年中并没有什么进展，怎么“统一”，由谁来“统一”始终没有一个清晰的说法。

其次，规定“符合规划和用途管制前提下”又给新土改打下一个大问号。土地管制本身没什么问题，这基本上是国际惯例，但究竟哪些符合规划和用途管制，现实中如何来进行确定，这需要在后续的实施细则中给出明确的解释。何况对农村土地流转用途管制的政策一直存在，但现实中土地规划比较随意更改，地方政府联合农村集体组织总是通过各种“创新”手段来进行规避等现象，使农村土地用途管制有时形同虚设，小产权房屡禁屡建无疑是最好的现实案例。此外，政策只是放开“集体经营性建设用地”，并没将宅基地、耕地等包括进来，且哪些属于“经营性”建设用地也亟待进一步厘清。

第三，明确“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，这实质上是剑指当前不合理的土地征用制度，有助于限制政府的征地权力。但目前政策只是有了一个大方向，农村土地承包“长久不变”难以解决农村土地产权在法律与现实之间的悖论。实际上，在农村集体用地只能依靠国家征用这一手段转为国有土地这一单向的模式下，谁都想打土地的主意，各种借“开发”之名征用农村集体土地。据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

城乡土地统一之困

建立城乡统一的建设用地市场是大方向，这早已形成共识，但现实中却始终是“干打雷不下雨”，其背后就在于“城乡统一土地市场”是一个涉及土地法律和政策的调整，涉及土地收益分配格局调整，涉及经济发展模式的转型，涉及中央政府与地方政府财税事权关系的调整等各个层面，所牵涉的相关利益群体非常多，情况错综复杂，往往导致强势利益集团阻碍土地改革或绑架决策。建立城乡统一的土地市场，现实中至少遭遇三大困境。

虽有上一届三中全会提出的政策框架，但城乡统一的土地市场在过去5年中并没有什么进展，怎么“统一”，由谁来“统一”始终没有一个清晰的说法。

一是二元产权之困。过去农村土地改革一直是围绕土地使用权做文章，从“15年不变”到“30年不变”，再到“长期不变”和“长久不变”，始终未能解决“农村土地所有权主体比较抽象、虚化，集体所有人与代理人之间权限不清晰”的困境，造成农民对土地在实际中很大程度上处于无权的状态。不可否认，相关的政策和法律制度越来越朝着强化产权保护和农村土地市场化的方向演进。土地确权较好避开了土地公有化和私有化的问题，但土地国家所有和集体所有的二元体制依然会存在，农民和集体之间在集体土地的财产权利如何界定还将是个问题。土改新政并不能改变“二元土地产权”的制度格局，恐怕短期内也就很难真正动摇城乡分治的土地市场。

二是法律政策之困。土地二元产权之困和城乡土地分治，跟现行法律政策分不开。《宪法》第10条明确规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。《土地管理法》从2008年就开始修订，在《宪法》相关规定没有修改的情况下，下位法《土地管理法》的修改必然会受到限制。农村土地流转相关政策的出台同样是难度极大。据报道，国土资源部在决定启动农村集体经营性建设用地使用权流转试点之前，曾于2010年、2012年就酝酿制定具体政策指导意见，但由于主要内容对现有土地法律法规都有所突破，最终未能出炉。还有争议多年的小产权房问题，就与现行法律政策相违背，基本上陷入一个死局。

三是利益分配之困。集体建设用地不经征地而直接进入土地市场，必然打破政府对建设用地的垄断，会使土地利益分配格局发生巨大变化。现实情况是，农民在土地利益分配上处于明显弱势，地方政府未能脱离“卖地财政”的框框，“要地不要人”的模式难以终结。例如，“嘉兴模式”2010年得到了国土部的认可，被确定为8个地级市试点之一。据悉，嘉兴土改是以政府巨额财政投入作为保证的。根据测算，嘉兴市土地改革中每搬迁一户，政府就要支付高达三四十万元的直接和间接投入。但2009年国务院发展研究中心通过对嘉兴市的调查发现，“宅基地换房产”的实质仍是低成本占用农民宅基地，大做“土地财政”的文章。以嘉兴市嘉善县姚庄镇为例，计入农户购买公寓房补助、农户拆迁补助和奖励，政府投资公司支付给公寓房置换农户的人均安置成本约4万元，支付给自建公寓房的人均安置费用约2.5万元。按照标准公寓房和联排式公寓房各占50%计算，政府投资公司支付的安置总成本约为6亿元。姚庄镇新增建设用地3626亩，根据嘉善县2008年公布的姚庄镇基准地价估算，该镇土地出让收益约为9.5亿～12.5亿元，结余收益约3.5亿～6.5亿元，极大地激励了地方政府“宅基地换房产”的热情。同样地，以成都、重庆等地在城乡统筹中实施的“地票”模式也面临很大争议。利益分配之困同样体现在城郊农民与非城郊农民的差异上。由于级差地租的原因，距离城市、交通线越近，土地越值钱，反之则不值钱。

“三同”入市影响几何

尽管挑战和困境不少，毕竟《决定》对集体经营性建设用地“三同”入市在稳妥的基础上开了一个口子，各地围绕农村土地流转开始风生水起。安徽成为十八届三中全会后新一轮土改探路的地方先锋，11月12日公布的《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》强调，建立多元统一的农村土地市场。作为安徽省唯一的统筹城乡土地使用制度综合改革试点县，宁国不仅成立了省内首个城乡统一的土地产权交易市场，还通过“产权折现抵资入股”、“产权入股股份合作”等运作模式，组建了农民土地股份合作社，创新打造“土地变股权、农民当股东”的试点模式。海南也不甘落后。据悉，海南省国土环境资源厅研究制定的《海南省农民集体建设用地管理办法》近期已上报海南省政府审议。实际上，集体建设用地入市已进行了多年试点，重庆、天津、成都、昆山、嘉兴、苏州等城市都在农村集体建设用地流转模式上做了一些探索，“土地换股权”、“土地承包权换社保”、“宅基地换房产”、“土地流转信托”等模式可谓五花八门，但至今仍只是停留在试点阶段，并未能在更大范围内进一步推广。

那么，此次集体经营性建设用地的“三同”入市究竟影响几何呢？由于目前政策只是一个大方向，并没有具体细节，其实影响尚不太好说。但推测一下的话，可能出现两种完全不同的影响。第一种情况是，集体经营性建设用地大量入市，有助于打破目前政府垄断一级土地的格局，促进土地供给主体的多元化，增加了土地市场的供给量，与政府供地形成竞争，自然会有助于土地市场价格的下跌，进而会影响房地产市场。同时，由于集体经营性建设用地征地可以直接入市，政府征地将趋于减少，而土地交易将会趋于增多，有利于保障农民的土地财产权，增加农民的财产性收入。

而第二种情况是，集体经营性建设用地虽然能入市，但一方面集体经营性建设用地不经政府之手，村集体或农民获得的土地收益会更高，低价卖地的意愿可能会降低，这会影响集体经营性建设用地入市的数量。另一方面，集体经营性建设用地入市的前提是“符合规划和用途管制前提下”，为了减轻对政府土地财政和房地产市场的影响，政府可能会严格规划控制土地的供应，能够进入到土地交易中心挂牌出让的集体经营性建设用地会有多少，最终又有多少数量能够入市，还是政府说了算。如此，集体经营性建设用地入市的结果可能就是“有地的、有权的、有资本的会赚得盘满钵满”。

新一届政府大力推进新型城镇化，而新型城镇化的“新”关键在于“人的城镇化”。因此，建立城乡统一的建设用地市场，必须跳出土地看土地改革，不能仅局限于土地本身，更要考虑依附于土地上的人。因此，城乡建设用地入市“三同”，不能只就土地谈土地，还要考虑土地背后的户籍制度、财税制度、政府与市场的关系等等，才能将中国这一片复杂的土地处理好。如此，中国经济转型也才能真正从“土地城镇化”走向“人的城镇化”。