从多地试点看农村土地确权

夏柱智

中国已开始向城市支持农村、工业反哺农业的城乡一体化阶段迈进。城乡一体化包括两层含义：第一是输血，即公共财政资源的均衡配置；第二是造血，即生产要素自由流动。很多人认为农村劳动力已经市场化了，接下来应该让土地也流转起来。

十八届三中全会通过的《决定》为接下来的土地改革确定了基础原则，即稳定基本土地制度，放活土地使用权，鼓励土地作为生产要素自由流动。以此为方向推进改革的重要条件是土地“确权”，即清晰规定谁拥有土地，及拥有何种土地权利。

现实到底怎么样？让我们来看看各地试点农村土地确权的情况吧。

理解“确权”

土地确权是在基本土地制度确定后，从技术上把每一宗土地的权利义务明晰地分配到每个权利主体的过程，其最基本含义是“确权、登记、颁证”。

当前进行的土地确权是新中国以来规模最大的。2013年的中央一号文件提出，在5年时间基本完成农村土地承包经营权确权，并加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查。

因为确权是土地流转的前提，所以舆论的期待非常高，例如经济学家厉以宁就将土地确权称为是“启动农村改革最重要的环节”。关于土地确权的主流观点几乎可以说是一系列的理论推演：确权之后就可以充分保护农民利益、促进城乡一体化、农民可以获得更多的财产性收入和自由进城的可能性等，好像土地一旦可以流转，农民的收入就上去了。

此类关于土地确权的讨论未免“浪漫主义”了。稍微有点历史学、经济学常识的人都知道，土地本身不意味着什么，它仅仅是土地所有者分配劳动果实的一个凭借；大部分国家都实行土地私有制，土地可以自由流转，但不是每个国家都发展起来，反而“失败国家”不在少数。

另外，现实远要比理论复杂。对于确权，大多数农民是陌生的，农民秉持的观念是“确权就是分地”。到各地确权现场看一看，就会发现人民群众对于土地改革的基本诉求各不相同，他们要的可能不是舆论和一些学者所言说的那种“权利”，他们要的恰恰是现有的土地制度赋予、但现实中没有得到完全落实的土地权利。

走向公平的地权

十七届三中全会提出“赋予农民长久不变的承包经营权”，土地确权应确认二轮延包后的农民土地权利。成都最早提出以产权制度改革来推进城乡一体化。2007年6月，成都被国务院批准设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，2008年成都开始以产权制度改革的方式推进“农村市场化”，核心是实现“还权赋能”。“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

政策设计者设想，“确权是基础，流转是目标”，只有土地流转起来，才能把“僵死的资产”变“资本”。吊诡的是，政策设计者关心的是确权之后土地将会流转起来，增加农民收入；但大多数农民最关心的依然是承包地的权利，以及这个权利如何通过确权得到保证。

从2008年到2010年的3年改革过程中，村社内部的公平逻辑终压倒了“市场化改革”的逻辑。从成都市印发的《农村产权制度改革手册》中，开始的“不打乱重来”到2010年被代之多数农民主张的起点公平原则，修改为“确权方案由社员大会讨论制定，充分尊重群众意愿，只要群众要求调就调”。

成都大学吴建瓴教授专门跟踪调查确权，他认为，“是长久不变、是产权改革倒逼调整土地，本来你今天调出的土地明天还可以调回，若长久不变之后，就是‘准私有。”吴建瓴质疑，“怎么固化？1998年到2008年已经10年了，不调田就是让这些人（指一些无地农民）失业，你怎么能让这么多农民失业？”

成都市委政研室的调研结果显示，等待分田的人有9%，约有50万人。政府为了顺利推进改革，遂放弃当初“固化产权”的政策设计，尊重群众调平土地再确权的愿望。土地再一次作为一种保障而不是财产的基本属性，修正了政策设计者的最初设想。

温铁军先生说过，“新中国以来历次土地改革都是以地权在村社内部平均分配为结果”，成都的确权改革再次印证了这个判断。平均地权就是今日成都平原农民的心态，也是全国多数地区农村农民的心态—要推行长久不变，那么就请先再分配一次土地吧。

以成都“产改第一村”都江堰鹤鸣村为例，1981年鹤鸣村第一轮土地承包之后，就再没有打乱重分过土地，只是每年小调整，调节户与户之间的土地分配差异。小调整办法有两种，一是把组里留下的机动地调给新增人口，二是“排队”等待退出土地的农户，一般是死了人的农户。在成都平原上的一些村社，在二轮延包之后甚至连小调整都不再有了。

因为这一次确权之后土地承包权就长久不变了，因此农民强烈地要求“起点公平”，村组干部也认为要“调平了再长久不变”。当然并不是绝对平均，鹤鸣村各个村民小组有不同的调地方式，例如鹤鸣村11组实行“多5分地不退，少5分地不补”，9组实行的是“人与人之间的差别不超过一分”，“保证每户都有地，地多地少是另外一回事”。

调整土地是村社的传统，有多余的土地不退出来被认为是不道德的。当地村组干部对需要退地的农户做工作，通常都要打比方讲道理。10组组长罗雨经常说，“这家3口人吃5碗饭，那家3口人吃1碗饭，吃5碗饭的那家总得分两碗过来吧！”5组组长周凤春这样解释，“活着的人要吃饭，死了的人把田退出来，是常理。”普通农民认为调平土地是吃饭问题，“政府规定了农业户口都要分到土地，这是上面的政策，大家都要吃个饭。”

在湖北鄂州农村，在上世纪八九十年代有5年调整一次土地的惯例，二轮延包之后不再调整土地；2012年上级要求土地确权，农民告诉我们，村里大多数人要求重新确定集体经济组织成员和调平土地。

在村社内部平均地权是各地大多数农民的诉求，这来源于土改以来社会主义土地制度赋予他们的权利。“增人不增地，减人不减地”的土地试验是由刘守英等人1980年代在贵州湄潭主持搞的改革尝试，目前，当地农民强烈希望土地调整。调查数据显示：93%的农民同意按人口进行土地再分配，认为“嫁入村里的人口和新出生的孩子应分得土地”的人分别有89%和90%。从农民满意的角度看，湄潭试验已经完全失败。

走向有保障的地权

土地确权具有保护农民土地权的重要功能，一方面免于地方政府的侵害，另一方面免于“强势群体”的侵害—这个“强势群体”包括干部、富人、混混等。农民仅仅拿到土地证是不够的，持续性的权利保障需要强大的国家力量能够介入到基层农村。

港村是武汉附近的大农业村，有1万余亩土地，3000多口人，2012年地方政府决定该村作为确权改革试点。2012年3月地方发文要求确权，但在半年内确权没有什么进展。

没有进展的原因是村里有200亩机动地被“强势群体”长期占用。大多数群众要求先解决历史遗留问题再谈确权。

第一村民小组组长张楚清是刚新选出来的，希望借机把土地收回来，但不幸的是，第一次开群众大会张楚清就与村内的“强势群体”发生了冲突，确权不得不告一段落。村里的老党员余顺生深有体会：“上面要支持正义主持公道，不然哪个出来说呢……起码要有一个工作队介入，工作队做完工作可以走，而我们还要长期生活在一起，得罪人不好。”

在浙江的湄村，同样是集体土地为“强势群体”侵占。调研中老百姓反映的最多是宅基地分配问题。由于1990年代开始，村级组织对宅基地实行拍卖政策，谁有钱谁得到宅基地，导致有的有钱人占宅基地达到3000平方米以上，没有钱的则还居住在几十平方米的低矮房屋内。宅基地权利是法律赋予农民的基本权利，保障居者有其屋，却由于很早就实行市场拍卖导致分配极为不平均。

现有的土地制度下，农民的地权得不到保障并不是由于土地制度本身的因素，而是由于法律赋予农民的土地权利得不到国家强有力的保护，因此导致了弱势农民、穷困农民的权利被侵害。通过确权明确农村集体土地产权属性，并为权利提供保护，是当前土地改革的当务之急。

走向有效率的地权

土地有两个属性，一是不可移动的地域属性，二是农产品生产的资源属性。城郊农民普遍希望通过确权对土地（包括宅基地和农地）拥有更大的权利，以期在征地拆迁中获得更高补偿；但城郊农民终归是农民中的一小部分，90%以上的农民还是要依靠农业生活，他们需要集体调整地块以利于更有效率地进行农业生产，比如土地扩大规模、土地连片、公共品供给充足等。

细碎化土地不便耕作，一些地区的农民按照农业生产要求自发进行了土地制度创新。安徽繁昌县的平镇在土地确权中发明了“虚拟确权”。2012年，平镇申请到了土地整理项目，把细碎化农田改造成“田成块、路相连、渠相通、林成网、旱能灌、涝能排，适应机械化耕作”的现代农田格局。在这种条件下，如果沿袭传统土地分配办法再搞确权，按照肥瘦远近搭配，给一家一户分五六块乃至数十块承包地，那么土地整理就白干了。

现实倒逼出了确权机制的创新。繁昌县农委遂采取了“虚拟确权”的办法，照当地干部的话来说，“土地是分给你种的，但是土地不是你的”，“确权不确界”。由“虚拟确权”而形成的是集体所有权、承包权和经营权“三权分离”的农地产权结构。

在这种确权方式下，农户如果想种地就参与分地，如果不想种地就把土地委托给村社流转出去；为了满足农民变动的土地流转意愿，村社还决定，每隔5年重新集结一次各户的土地流转意愿。“虚拟确权”建立在集体所有制基础上，它把经营权充分放活，从而有利于经营主体。农户不再对某一具体地块拥有权利，而是对一定数量的土地拥有权利。

这一确权方式与农民传统观念是有张力的，一个没有“具体”边界的抽象权利数量，是否为农民所理解？

无论如何，这种确权方式的创新为兼顾公平和效率提供了可能性。