异地管辖缘何变成“抢案源”？

叶竹盛

异地管辖是中国一项旨在减少当地干扰的司法制度，尤其适用于涉及政府或官员的民告官行政案件和职务犯罪类刑事案件。这一项旨在维护司法公正的制度，却在实践中可能因为各种原因而走向异化。

今年年初，在广东省人大审议两院（省高法和省检察院）报告期间，广州市检察院副检察长彭孟柬炮轰，职务犯罪案件的“异地指定管辖”成了创收的一种途径，“人要移送过去，钱也得移送过去，有经济不发达的地方在抢案源，这样正常吗？”

“这样正常吗？”当《南风窗》记者就此现象采访浙江省某中院王法官时，他对此有些不理解，“经常听说法院、检察院不受理案件的情况，抢案子的情况应该不多见吧，我们的收入都是阳光工资，和案子判多判少没关系。”的确，结案率等指标考核下的一些地方法院到了年底，往往自顾不暇，巴不得少受理些案子。而在一些地方，为何异地管辖会变成创收途径呢？或者在深一层，为什么本应主持正义的司法机关要变身盈利单位去搞创收呢？

耗钱的正义

2011年，河南省某县法院撰文总结法院经费问题时分析道：“如一个不涉及财产的离婚案件，诉讼费为50元，当事人居住地离法庭所在地为30公里，传唤一次当事人需耗油10升，折合人民币约为60元，再送一次判决书，即支出120元，庭里要倒贴70元，还不算调查案件所需支出，距离更远，支出就更多，而一个执行案件没有三五次根本不能执结。”

这个琐碎如家庭主妇为柴米油盐而记账的例子道出了一些地方法院经费窘迫的境况。除了日常办公办案经费的缺乏之外，根据最高院发布的最新数据，全国法院基建工程欠债高达96.88 亿元，欠债法院有1839 个，占法院总数的55%。

检察院也同样存在经费不足的情况。一位在珠海市某区检察院工作的蔡检察官告诉《南风窗》记者，他在参加全省检察官培训会议时了解到，粤北一些地方的检察院由于缺少经费，通过与企业“共建”的方式，获得赞助费。作为回报，“共建”的检察院有可能在企业败诉或是遇到执行问题时，对法院动用检察监督权。

正义是耗钱的事业，因此法治国家难免要投入大量经费维持司法机关的高效公正运转。根据统计，在法治较为发达的国家，其财政支出中司法经费通常都占据较高比重。如在英国，法院、检察院、警察、监狱经费占中央政府全部支出的8%左右。在德国，各州法院经费平均占全部预算的3. 5%。即使在法治水平较低的巴西，法院预算也占全国预算总额的3. 7%。有些国家为了显示对司法机关的重视，甚至在宪法中规定司法经费占政府预算的比例。如秘鲁宪法规定，司法权力机构的预算不少于中央政府日常开支预算的2%。

但在中国，司法经费却长期短缺。2011年，最高院统计出2009年全国法院经费收入总额为467亿元，比上一年增长16%，是“历史性突破”的年份。然而，同年全国财政支出约为7.6万亿元，相比之下，法院经费仅占0.6%。根据统计，全国范围内，75%的法院经费来自同级财政。在地方政府以经济绩效为中心的考核体系之下，没有直接产出效应的司法机关很难获得财政倾斜。

那么，经费紧张是如何转变为抢夺案源呢？

“收支两条线”未完全落实

彭孟柬炮轰的现象“人要移送过去，钱也得移送过去”中所说的“钱”指的是涉案财物。近年来，职务犯罪所涉及的财物数额越来越庞大，千万上亿级别的案件并不少见。对于贿赂所得或是来源不明的巨额财产等涉案财物，判决结果一般是没收，有些情况下还会额外判处罚金。

1995年，最高院曾答复吉林省高院称，“赃款赃物应当随案移送，由最终结案的单位处理。这是办理刑事案件过程中应当坚持的原则。”按照这一原则，异地管辖所在地的司法机关要求案发地移交涉案财物的做法并无不当。

但原则性问题却遇到了现实难题。大笔涉案财物对经费短缺的司法机关来说，无疑是一大诱惑。为了遏制司法过程中违规处理涉案财物的种种做法，“收支两条线”已经实行了近20年，但在一些地方仍未落实。正是这个缺陷为彭孟柬炮轰的“抢夺案源”现象预留了制度空间。所谓“收支两条线”是指法院等司法机关在办案过程中收取的诉讼费、罚没的涉案财物等收入都应首先上缴国库，再由财政根据实际办公办案需要拨付经费。收入多少应该与实际的经费支出脱钩。

若能严格贯彻 “收支两条线”的政策，司法机关理应不会关注罚没财物数额和最终去向，而只需依法处理。但是据江苏省某县级法院李法官告诉《南风窗》记者，名义上诉讼费、罚没款等实行的是“收支两条线”管理，但实际上法院上缴后，财政部门是按比例返还给法院使用，本质上还是“已收定支”的做法。王法官还分析道，他所在地区经济比较发达，诉讼收入比较高，虽然财政部门也是按比例返还，但是一般都有盈余，所以他们法院不需要刻意“抢夺案源”。蔡检察官则透露，他所在区财政部门每年以5%到8%不等的比例返还上缴的罚没款，而这笔钱在年度预算之外。据他了解，一些贫困地区的返还比例还可能高达50%。

2007年，全国人大常委会跟踪检查《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》实施情况后，报告说，“在《诉讼费用交纳办法》执行后，基层法院出现受理案件数量增加而经费保障水平下降的情况，暴露出一些地方‘收支两条线尚未真正落实，两院经费保障实际上是与上缴国库的诉讼费、罚没款挂钩、‘以收定支。上述问题的存在，妨碍司法公正，应当引起重视。”

福建省某国家级贫困县法院一位庭长告诉《南风窗》记者，有些地方甚至给法院下达了“定向指标”，罚没款达到一定额度后，财政再按照50%的比例返还给法院。他分析称，现在虽然基本的办公办案经费都能保障，但是有些法院还需要经费建设维修基础设施，“这一块缺口很大”。

被钱消耗的正义

全国人大常委会报告中提到的《诉讼费用交纳办法》在2007年由国务院发布，总体上调低了诉讼费标准，并要求各地法院将收取的诉讼费统一上交财政，而不是直接转为法院经费，试图藉由此举改变法院为了追求诉讼费而扭曲司法行为。

这一办法在实践中的确改善了法院工作。一位曾担任基层法院院长的法官分析，“在国务院诉讼费收缴办法改革前，由于每案都有一笔不小的诉讼费，常常还打法律擦边球多收费，法官和其他工作人员多办案多受益，少办案少受益，不办案就不受益。”但是这个办法无疑也加重了法院经费短缺的情形。广东省高院调研的结果是，诉讼费收入这一块，中院普遍下降30%左右，基层法院减幅达50%～70%不等。在“以收定支”未根本改善之前，一些经济欠发达地区的法院只能通过其他途径获得经费支持，而涉案财物变成了诉讼费之外的一大来源。

国务院《办法》中仅规定了当事人向法院缴纳的诉讼费。根据安徽省高院副院长汪利民向媒体介绍，“广义的诉讼费里面还包括罚没款和执行费，但执行费所占比例相对较小。”上述浙江省王法官也告诉《南风窗》记者，法院系统中说到诉讼收入时，也包括刑事案件中罚没的财物。蔡检察官告诉记者，他所在区，每年罚没款在几百万左右，市级检察院办的一般是处级以上干部的案件，涉及金额更多。这些罚没款根据不同情况，分别由公检法上缴国库。

2005年，财政部、最高人民检察院发布了《关于制定县级人民检察院公用经费保障标准的意见》，其中规定，“县级财政部门要按照规定的标准安排县级人民检察院公用经费预算，不得以收定支，也不得根据支出预算向县级人民检察院下达追缴赃款指标，更不能因为县级人民检察院上缴财政赃款的减少而影响其预算的核定。”彭孟柬的炮轰显示，一些地方检察院并未解除对涉案财物的追求。不同程度的财政返还构成了各地司法机关“抢夺案源”最大的动力。在不少学者眼中，这也为司法不公留下了隐忧，因为带有逐利目的的司法机关有可能不顾证据而过度乃至非法没收涉案人员财物。

2008年11月，中央通过《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将政法经费保障列为四项改革重点之一。当时学者贺卫方说，“这是一个特别好的消息。”然而，彭孟柬的炮轰表明，雷是打了，雨却还没落地。正义是耗钱的事业，这是无奈的现实；但如果被钱消耗了正义，那就是无比可怕的现实了。