我国煤矿安全政策执行存在的问题及对策建议

刘晓君，陆雪松

（中国矿业大学 （北京）文法学院，北京100083）

1 煤矿安全政策执行偏差是煤矿安全事故频发的重要原因之一

近些年来，我国在煤矿安全生产方面的法律法规不断健全和完善，特别是1996年《中华人民共和国煤炭法》实施以来，我国煤炭行业步入了快速法制化轨道。2000年国家煤矿安全监察局的成立，更是标志着我国垂直管理的煤矿安全国家监察体制的诞生。自国家煤矿安全监察局成立以来，先后颁布实施了6部法律法规、部门规章近30部，制定、修订煤矿安全标准和行业标准400余项，我国煤矿安全生产方面的法律法规体系基本完备，相应的煤炭安全管理取得了一定的成效。

尽管如此煤炭安全生产事故甚至一些重大事故依然频发，究其原因本文认为是由于我国煤矿安全生产政策的执行存在一定的偏差造成的。文献［1］中统计数据显示，在所有导致中国煤矿重大事故的直接原因中，人为因素所占比率高达97.67%以上。文献［1］还认为88%的煤矿安全事故纯属人为的无视或忽视煤矿安全生产政策，有10%的事故是人为和物的不安全状态综合造成的，仅有2%事故是自然等不可抗因素造成的。笔者通过对近十年来煤矿安全生产事故的研究发现（表1），虽然事故的直接原因不尽相同，有的是瓦斯爆炸，有的是电缆起火，有的是透水等，但都暴露出非法违法生产、监管工作存在漏洞、职工安全意识和操作水平不过关等方面的问题。究其根本在于相关煤矿安全生产政策没有得到有效执行。

2 我国煤矿安全政策执行不力的主要表现

我国煤矿安全政策执行不力，表现在以下几个方面。

2.1 政策敷衍，象征性政策执行

象征性政策执行主要是指在煤矿安全政策实施过程中只做表面应付或象征性执行，并未采取实际具体措施。执行起来阳奉阴违、虎头蛇尾、敷衍塞责，使煤炭安全生产政策沦为一纸空文。例如《煤矿安全生产基本条例》明确要求所有煤矿都必须证照齐全才能生产，要求各煤矿监管部门严格控制证照审批，加大检查力度，坚决取缔无照开采。可发生事故的煤矿，特别是一些中小煤矿，大都证照不全、无照经营或者一证多井，或依法应予关闭却以资源整合的名义继续从事非法生产。

表1 2012年第三季度我国煤矿安全生产事故一览

2.2 政策偏离，附加式政策执行

附加式政策执行主要是指煤炭安全政策在执行过程中被添加了新的目标或塞进了原本不具有的内容，致使执行结果偏离预定目标。表面上是将政策原则与灵活性相结合，实际上是自立一套。“土政策”是附加式政策执行的典型形式［2］。例如在煤炭证照审批过程中，除国家规定的相关手续费外，一些地方监管机构为谋私利，加重煤矿主负担，导致煤矿主通过行贿等非法手段达到开采煤矿的目的，形成官煤同盟的无良互助。

2.3 政策缺损，选择式政策执行

选择式政策执行主要是指煤炭安全政策执行部门对上级政策只贯彻落实部分而不是全部，使政策效力被削弱。某些地方政府在执行煤矿安全生产政策时，为了煤矿开采给当地财政的贡献以及自己的政绩，对这部分政策执行很到位。而对煤矿安全生产政策中要求合理利用矿产资源、防止乱采滥挖、保护环境、加大煤炭安全投入、对人员进行安全培训等直接经济利益不显著的不给予足够重视。

2.4 政策曲解，歪曲式政策执行

歪曲式政策执行主要是指煤矿安全政策的执行者在政策传达和执行过程中利用政策的抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同解释，进而歪曲政策的实质。其特点是在政策执行过程中“挂羊头，卖狗肉”，是一种极为严重的政策偏差。例如国务院多次下发文件规定，矿井生产能力低于3万t的小煤矿一律关闭。但有的地方超标核定生产能力。中央政策的本意是减少煤炭安全生产隐患，地方政府的对策却加大了安全生产隐患，致使一些煤矿为隐瞒事实只能超量开采。

2.5 政策抵制，观望式政策执行

观望式政策执行主要是指在煤炭安全生产政策实施过程中，执行主体被动地观望拖延，不履行或变相不履行上级或中央政策，严重损害了政策的严肃性和权威性。如国务院《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿工作有关问题的处理意见》等撤资政策规定政府官员要在2005年9月22日前撤出投资，其目的是给深涉其中的官员以机会，但最后期限一拖再拖，更有甚者在最后期限内竟无一人主动退资。

3 我国煤矿安全生产政策执行现存问题的原因分析

煤矿安全生产政策执行是一项复杂的社会实践，导致政策执行偏差的原因比较复杂。除宏观经济和资源条件方面的原因外，从政策执行的视角看，存在不同利益主体的博弈、政策执行监控不力、政策适用对象不配合等方面的原因。

3.1 不同利益主体的博弈致使煤矿安全生产政策执行失效

政策执行是一个围绕利益再分配的博弈过程。煤矿安全生产政策的执行，其本质是对煤炭行业不同利益主体的利益调整。煤炭行业相关利益主体都有不同的利益取向，在政策执行过程中相关利益主体的博弈使得煤矿安全生产政策执行发生异化，这是我国煤矿安全生产政策执行失效的最根本原因。

我国煤炭行业的相关利益主体既包括中央政府，也包括地方政府，同时也包括政府官员和大小煤矿主以及煤矿职工。地方政府作为利益主体之一，其利益博弈是指地方政府在本地利益和大局利益间的考量与抉择，即通常所说的“地方保护主义”。如地方政府出于GDP和财政收入等利益考虑，纵容私挖滥采、贱卖资源的行为，甚至对手续不全的小煤矿睁一只眼闭一只眼，这既影响了整个煤炭行业的资源整合，也构成了事故多发的原因［3］。“官煤勾结”是政府官员利益博弈的主要形式。在煤矿安全生产政策执行的过程中，官员以权力寻租，官煤双方形成利益同盟，扭曲了政策执行过程，破坏了政策执行效果。

3.2 煤矿安全生产政策执行的监督效果不佳

在我国现行的煤炭管理体制中，国家对煤矿的安全监察职能由国家安监总局和煤矿安全监察局行使，最低一级的煤矿安全监督管理机构设在各地市级的煤矿安全监察办事处。国家各级所有权煤矿数量多、分布广，使得相关监察部门难以有效监控。按照煤矿安全监察机构的编制，全国总共才2800人，各办事处一般为20人左右，业务量较大的也就是30人左右。去掉必要的内勤人员，每名煤矿安全监察员所面对的煤矿数量众多。去除节假日、休息日、病事假日，检查每个矿山的时间仅仅是几小时甚至几分钟［4］。面对庞大的煤矿群，我国煤矿安全监察人员捉襟见肘，对所有煤矿的全方位检查是不可能的。结果往往是意外发生了，煤矿安监机构才会出现，扮演处理善后的角色。在“头疼医头，脚疼医脚”的同时还采取“一人感冒，全体吃药”的管理方式，给煤矿行业的正常生产带来一定困扰［5］。与此同时，我国的舆论监督作用未能有效发挥，作为“第四权力”的新闻媒体的舆论监督一定程度上失范，难以形成煤矿安全生产政策执行的外部监督。

3.3 煤炭行业从业人员素质一定程度上影响了煤矿安全生产政策执行的效果

据国家安监总局的调查，全国近40个年产500万t的大中型煤炭企业中，大专以上的工程技术人员不足两千人，而发达国家的比例在60%以上，全国94%的煤矿缺乏机电专业人才，88%的煤矿缺乏采矿专业人才，通防人才更是匮乏，井下采煤工人80%是农民工［6］。据有关部门对64家国有煤矿农民工的调查统计，28.3%的农民工仅有小学以下文化，其中7%是文盲或半文盲，高中及以上文化的仅有13%［7］。农民工普遍文化程度不高，对于煤矿生产的高危性没有清醒的认识，甚至没能力学习煤矿安全知识，不仅安全意识淡薄，违章严重，而且自我保护能力差。

4 促进我国煤矿安全生产政策有效执行的建议

为了更好地促进我国煤矿安全生产政策的有效执行，以达到保障煤炭安全生产的目的，本文认为应做好以下几方面工作。

4.1 确立以预防煤矿安全事故为目标的价值追求，完善和细化煤炭行业法律法规

从目前我国煤炭行业的情况来看，煤矿安全监管涉及面广，必须依法对煤矿安全政策执行主体的价值体系加以确定，协调不同执法主体的价值追求，防止各执法主体相互扯皮从而影响政策执行。今后在《中华人民共和国煤炭法》的修订中应明确煤矿安全各执法主体在保障正常生产的前提下，以防止煤矿安全事故发生为主要目标，严肃问责制，违反价值目标的政策执行必须承担法律责任。同时在立法层面上，通过法律对权力边界进行严格界定，确保各项安全生产标准的严格执行。在司法层面上，由独立的司法部门对矿难进行调查并依法惩处责任人，严格依法执行相关法律法规，并逐渐将矿难伤亡矿工的赔偿纳入民事赔偿程序。

4.2 加大科技投入，为煤炭安全政策执行提供强有力的技术支持

科技是煤矿安全生产的有力保障，世界各煤炭主产国一般都设有专业的技术科研机构，并不遗余力地投入。我国煤炭安全政策的执行同样离不开科学技术的支持。依托现有煤炭科学研究总院为中心，以各煤炭院校为支撑，建立和完善煤炭安全生产科研机构。使得这些机构在政府财政的支持下，开展独立的事故分析鉴定、现场验证以及煤炭事故预防的基础研究并建立起用于宏观管理的数据库和事故模拟仿真的软、硬件设施［8］。积极运用现代信息技术来改变传统管理方法，促进安全监管的技术进步与效果提升。

4.3 理顺行业监管体制，完善政策执行的内部监督和外部监督

重塑煤炭行业管理体制，确立煤矿安全政策执法主体是解决煤矿安全政策执行低效的首要因素。在赋予现有煤矿安监局更大执法权限的同时，逐步取消县级以上地方政府的主体资格，将市场准入、全程监管权集中于各级煤矿安监机构，将审批从业资格权限集中于各级劳动部门，将爆炸物等特殊物品的管理权集中于各级公安机关，从而形成以煤矿安监局为核心的，权责明确的煤矿安全政策执行主体体系。通过引入竞争机制，公开招聘选拔人才等方式逐步建立专业化的安全生产监察队伍，同时积极引导新闻媒体参与，扩大煤矿安全的外部监督。

4.4 加强安全培训，提高煤炭从业人员素质

参照国外经验，在国家煤矿安全监察局下设煤炭安全教育培训中心，负责对煤炭行业从业人员的培训，在全国各主要产煤区建立安全培训分部并辐射所有煤矿，按照《矿山安全法》和《煤炭法》的相关规定，依法对煤炭从业人员进行安全教育和培训，做到培训合格入岗，不培训或不合格不得入岗，对无证上岗的企业和相关人员依法严处。同时，建立起安全培训认证、安全技术和装备投入、以及事故处理等方面的考核体系，全面提高矿业人员的安全意识，切实提升安全培训的效果。

总之，本文认为，煤矿安全生产政策执行不力是我国煤矿安全事故频发的重要原因。不同利益主体的博弈、煤炭安全监察乏力、从业人员素质低等原因导致煤矿安全政策执行失效。有效促进我国煤矿安全生产政策执行是一项复杂的社会系统工程，需要多方努力，协调做战。

［1］ 陈红.中国煤矿重大事故中的不安全行为研究［M］.北京：科学出版社，2006.

［2］ 冯静.公共政策学［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［3］ 付合生.留住人才！提高煤炭企业发展后劲［J］.煤矿现代化，2006（3）：67.

［4］ 刘冰，梁海慧.基于人员素质的煤炭企业安全管理执行力分析［J］.煤炭经济研究，2008（2）：82－84.

［5］ 李杰，王明浩.河南乡镇煤矿矿长合格率不足一半的警示［N］.人民日报，2003－09－18（5）.

［6］ 杨华.我国煤炭管理体制深层次问题探讨［J］.华北科技学院学报，2005（12）：38－41.

［7］ 张鹏.当前我国煤炭管理体制存在的问题分析［J］.内蒙古煤炭经济，2009（4）：10－12.

［8］ 何刚，张国枢.国外煤矿安全生产管理经验对我国的启示［J］.中国煤炭，2006（7）：67－69.