中国省级政府“十二五”科技发展规划比较研究

熊 婧

(广西科技情报研究所，广西南宁530022)

一 问题的提出

美国学者迈克尔·波特指出:在经济繁荣的漫漫长路上，有的国家扶摇直上，有的国家起落不定，国家在其中扮演了一个重要角色，国家的竞争优势建立在主导产业上，即主导产业是否有创新能力，“一个国家的经济繁荣，是该国产业竞争优势扩张和提升的结果:亦即产业界在现有的基础上，达到更广泛和深入的竞争优势。”[1]266世界银行也指出:“政府对一国的经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。若是情况相反，则发展便会停滞不前”。[2]155因此，在经济全球化，竞争不断加剧的的21世纪，政府的作用无疑举足轻重，而科技竞争成为各国政府竞争的战略点。

1995年5月，江泽民同志在全国科技大会上的讲话中提出了实施科教兴国的战略，确立科技和教育是兴国的手段和基础的方针，并指出到2000年初步建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的科技体制，经济建设、社会发展基本转向依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道。而2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》明确提出新时期我国科技工作的指导方针是:“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”，把科学和技术发展作为提升国家竞争力的核心，目标是到2020年我国进入创新型国家行列。为了全面落实科教兴国战略与人才强国战略，深入实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》，充分发挥科技对加快转变经济发展方式的重要作用，2011年7月国家制定了《国家“十二五”科学和技术发展规划》。此后，我国绝大多数的省(市)政府也先后制定并发布了各自的”十二五”科技发展规划(2011－2015年)或”十二五”科技发展规划纲要。截止到2012年9月8日，通过网络检索到北京、上海、广东、安徽、四川、黑龙江等28个省市(自治区)科技发展规划。

在我国现有的政府官员激励体制下，地方政府往往热衷于追求GDP增长、财政收入以及投资的扩大，而忽视了不容易出政绩的公共服务领域，例如科技，正如学者张永军、梁东黎所言:“地方政府在晋升激励下对不同公共品形成差异化的注意力配置，似乎是一种合乎逻辑的必然;由于与地方官员晋升指标的弱相关性，教育、医疗卫生、公租房、社会保障等软公共品供给低于社会需求水平。”[3]21－23各地方政府在“十二五”科技发展规划中都提出了今后5年的指导思想、基本原则和主要目标、主要任务、重点发展领域与保障措施等。这些目标、任务是否与本地契合而具有可实现性，是否具有可操作性、并真正能推动各地科技发展，进而实现产业结构升级和经济增长方式的转变?本研究将对这些问题进行研究。

二 省级政府“十二五”科技规划中R ＆ D强度分析

研究与试验发展(R ＆ D)活动是指在科学技术领域，为增加知识总量以及运用这些知识去创造新的应用而进行系统的创造性的活动，具体包括基础研究、应用研究和试验发展三类活动。研究与试验发展(R ＆ D)是科技活动的核心指标，是衡量一个国家和地区科技发展水平的主要指标，同时也是反映企业自主创新能力的指标。它的成果主要是自主知识产权，对企业长期发展都具有长远和重大的作用和意义。2000年以来，我国政府不断加大对科技的投入力度，以此带动全社会对科技投入，截止2010年，我国R ＆ D经费支出达到7062亿元，占GDP的比重(R ＆ D强度)不断提高，到2010年已达1.76%，但是与西方主要发达国家相比差距仍然比较大，并且我国R ＆ D经费支出在各地区、各省份之间的分布也极不均衡，“1998—2009年东中西部三大地区之间R ＆ D 经费差异熵值由 0.19升至 0.25，其中2007－2008年高达0.28，这表明东中西部三大地区R ＆ D经费支出的差距在大幅升高。同期，三大地区R ＆ D经费强度差异熵值由0.02升至 0.03，这表明三大地区 R ＆ D 经费强度差距小幅上升。”[4]109－114根据《2010年全国科技经费投入统计公报》，R ＆ D经费支出超过200亿元的有北京、上海、天津、山东、辽宁、四川、江苏、浙江、湖北、河南、广东、陕西等12个省份，共计支出5610.5亿元，占全国R ＆ D经费支出的79.4%，而其余19个省份的R ＆ D经费支出总计为1452.1亿元，只占全国R ＆ D经费总支出的21.6%。而R ＆ D经费支出与各地经济发展水平、产业结构差异、科技政策及其地理位置等具有一定的相关性。

(一)从R ＆ D经费强度上看，部分省份目标偏高，实现难度非常大

第一，从整体上分析，2010年我国GDP为401202亿元，按照国家“十二五”规划GDP增长7%的目标，2015年我国GDP将达到562706.5亿元，根据《国家“十二五”科学和技术发展规划》提出的目标，到2015年全社会研究开发投入占国内生产总值的比重为2.2%，这样2015年我国R ＆ D经费将达到12379.5亿元。从表一的数据我们可以看出，到2015年，在数据可得的26个省份中，R ＆ D经费总计13914亿元，26个省份就已经超过国家规划总额1534.5亿元，因此，部分省份R ＆ D经费强度目标偏高。

表一 26省R ＆ D投入强度目标单位:亿元、%

第二，分省来看，2015年R ＆ D强度目标达到或超过2.2%的包括广西、重庆、陕西、北京、上海等在内的11个省份，其中8个为东部地区，西部地区3个，大多数为东部地区，而这个比例已经达到发达国家工业化后期的水平;没有达到国家水平的为15个省份，大多数都是1.5%左右，比2010年比例提高0.5% －1.5%之间，多数为中西部地区，如新疆、四川、江西、河南等省份。

表一中，北京、上海、江苏、浙江、湖北、山东、广东等省市提出的目标是较为稳妥的，2015年相对2010年的支出倍数不高，只要这些省份R ＆ D强度保持一定的增长速度，实现2015年的目标问题不大。但是，与经济发达地区相比，广大的中西部地区，如新疆、广西、安徽、云南、宁夏、河南、吉林、贵州、海南等地方，要想实现规划目标难度非常大，且与现实相差甚远，这些省份2010年R ＆ D投入比较少，没有达到全国平均值，投入强度低，增长非常缓慢，且2015年目标太高，超过2010年的3倍。这些省份要实现2015年规划的R ＆ D强度目标，需要在5年内增长250%－300%不等。在现有的政绩考核与激励体制下，显然，如果没有“非常”手段，推动R ＆ D经费投入的超速增长，是不可能实现的目标，地方政府R ＆ D经费支出规划投入的高速增长显然不现实。

(二)各地方政府R ＆ D强度目标值明显趋同

我们根据:某省某年度R ＆ D强度相对全国平均水平的差异程度=[(某省R ＆ D强度－全国平均R ＆ D强度)/全国平均R ＆ D强度]来分析。从表二中的数据可以看出，各省2010年的R ＆ D强度相对全国平均水平的差异程度从新疆的－72.1%到北京的230.6%不等，26个省份中，有19个未达到国家平均值;但从2015年的规划看，差异程度缩小为－45.4%到150%，各地方政府R ＆ D强度目标趋同明显。

表二 各地R ＆ D强度目标值差异程度

我国各地方政府在地理位置、比较优势、科技政策、产业结构、市场化程度等方面差距都非常大。除了以上各种因素外，经济发展阶段、产品市场的竞争程度、宏观经济政策、产学研联系、对知识产权的保护、财政支持等都会影响R ＆ D投入强度。而我国各地方政府在经济发展水平、财政支持、要素禀赋、产业结构等方面存在较大差异，这就决定了各地方政府R ＆ D强度存在差异的必然性，而各地方政府R ＆ D强度目标趋同现象显然是不利于科技发展的。

三 省级政府“十二五”科技发展规划重点发展领域分析

表三中，列举了各省“十二五”科技发展规划重点发展领域或技术。部分省份在一定程度上考虑了本地经济发展状况、地理位置等资源禀赋特点，如北京、上海、广东、江苏等经济发达地区，拥有众多大学和科研机构，地理位置靠海，政策到位，因此还吸引了许多外资企业的研发部门，发展海洋产业、电子通信等高新技术产业条件优厚;云南与江西的农业技术，西藏和新疆的中药产业，山西的矿产资源开发利用与生态环境，海南的热带生物资源技术等都突出了地方特色。但是各地方政府的科技规划还是存在发展领域求全、趋同的现象，这不仅会导致资源的浪费和产业结构扭曲，也不利于各地产业结构升级与地方比较优势的发挥。

迈克尔·波特指出:“每个国家的产业竞争力都有大小强弱之分。没有一个国家能在所有产业上维持绝对的竞争力。因此，竞争的成功来自国家独具的环境与特定产业竞争优势的结合。”[1]610一个国家如此，同样，一个地区也一样，而从表三中我们可以看出，大部分省份都提出要把电子信息技术、新能源、新材料、生物产业、装备制造、现代服务业等作为重点发展领域，各地区都想构建一个完整的产业体系。这些领域与技术需要资金、人才和广阔的市场作保证，①很多省份根本就没有达到发展这种产业的条件，盲目投资，这种追求小而全做法，必然造成科技投入的重复浪费。此外，还可能导致部分产业低水平重复投资和恶性竞争，不利于产业结构的升级和良好市场秩序的建立。

表三 各省“十二五”重点发展领域或技术度

续表

四 省级政府“十二五”科技发展规划优化对策

很长一段时间以来，我国在人力资源投入上，人为的压低人工成本，走“低人权”[5]83－87发展道路;在物质投入上，走的是高消耗、低产出的粗放式经济增长之路，产品结构不能适应广大的市场需求，附加值与自主品牌都低，创新能力不足。新阶段，特别是后金融危机时代，强调尊重人才，发展教育，制定切实可行的科技发展规划，就显得尤为重要与紧迫。

(一)加大对教育的投入，促进教育公平

人力资本投资是造成各国经济增长差异的根本原因，人才的培养离不开教育，而教育的发展则需要充裕的教育投入，学者在强调教育公平的时候却忘记了对资源充分性的考虑，因为“仅仅强调公平而忽略对供给的充分性的关注，这是对所寻求公正的一种嘲弄。”[6]31121世纪是知识经济的时代，知识成为最重要的生产要素，而只有人拥有了知识才能转化为生产力。我国教育投入长期以来严重不足，国家财政性教育经费支出占GDP 4%的目标一直没有达到，2011年这一比例才为3.8%。2012年8月教育部指出:确保在2012年实现教育投入占GDP比例达到4%这一目标。[7]此外，我们必须不断缩小教育经费投入在城乡、区域、阶层之间的差距，确保教育经费的充足性，学者在强调教育公平的时候却忘记了对资源充分性的考虑，因为“仅仅强调公平而忽略对供给的充分性的关注，这是对所寻求公正的一种嘲弄。”[6]311基于我国的现实状况，初等教育与中等教育应该是重点保障的对象，但是我国高等教育挤占了初、中等教育的有限资源。地方政府在财力有限的情况下，不断加大对初中等教育和职业教育的投入，提高广大劳动者的文化水平和职业技能，比投入巨额资金到高新技术的研发和引进更为有利。

(二)制定合理的科技发展规划与切实可行的措施

地方政府“十二五”科技发展规划描绘了各地未来五年各地科技发展的宏伟蓝图，而蓝图的实现需要合理的规划和切实可行的措施。这些规划与措施需要根据本地的实际情况，充分考虑经济发展阶段、企业规模、市场容量和省际间的互补与协调等因素，做出切实可行的合理定位。如果忽视这些因素的影响，盲目追求所谓的跨越式发展，追求大而全的产业体系，必然会导致地方政府以行政命令或者“运动式”的方式增加科技投入，以政府替代市场，这样只能南辕北辙，最后的结果可能是投入大量资金进行技术研发，有投入无产出或低产出。

(三)建立高效合理的管理机制

现阶段，我国R ＆ D经费投入总量已经排名第二，但是科技投入与产出严重不对称，科技投入绩效考评和问责机制比较薄弱。因此，要实现由科技投入大国向科技强国的转变，需要机制创新:一是建立健全各级科技宏观协调机制，加强重大科技计划和项目的实施管理，继续组织实施创新计划，建立部门之间统筹配置科技资源的协调机制，进一步完善部区、厅市和厅际科技工作会商制度;二是推进科技计划管理改革，建立完善科技计划体系，完善科技计划项目和经费管理，制定出台重大科技专项管理办法，完善科技项目的绩效考核体系，建立科技信用制度;三是建立健全科技统计、监测和评价制度，完善市、县党政领导科技进步目标责任制考核;四是加强科研投入的监督，注重各阶段的控制，提高科技资金使用的透明度，为加强监督创造条件，使科研投入更加公平与高效。

(四)引导企业真正成为自主创新主体

当前，地方政府科技规划中的R ＆ D投入出现了“早熟化”现象。首先，从 R ＆ D的比重来看，企业占到了70%以上的绝对份额，比例甚至超过了西方主要发达国家企业投入比重。但是，这种企业主导现象与政府R ＆ D资金投入增加缓慢有关。其次，从企业自身情况来看，企业的 R ＆ D投入强度并不大，企业R ＆ D强度不足1%，如此低的企业 R ＆ D投入强度，说明我国企业事实上还没有成为真正的科技投入主体与科技创新主体。因此，需要继续巩固和扩大科技体制和科技投人改革的成果，以市场为导向，运用财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，以资金配套、各种税收优惠政策及其他方式，进一步激励企业增加R ＆ D投人，争取创新型企业和高新技术企业研究与试验发展经费投入占主营业务收入比重达到2.5%以上，有条件的大中型企业研究与试验发展经费投入占主营业务收入比重达到2%以上。

注释:

① 广东湛江钢铁项目与广西防城港钢铁项目都是国家1000万吨级项目，由于市场容量问题而减速，广东湛江钢铁项目已经减速。http://money.163.com/12/0718/22/86NS637300253B0H.html.)。

[1][美]迈克尔·波特.国家竞争优势[M].华夏出版社，2002.

[2]世界银行.1997年世界银行报告:变革世界中的政府[M].蔡秋生等译，北京:中国财政经济出版社，1997.

[3]张永军，梁东黎.晋升激励、官员注意力配置与公共品供给[J].理论导刊，2010(12).

[4]韩 旺，罗亚非，张赤东.中国各地区R ＆ D经费资源分布差异及变动趋势分析[J].中国科技论坛，2012(6).

[5]黄裕生.人权与社会正义——从《另一个“奇迹”:南非经济发展中的低人权成本优势》谈起[J].江苏行政学院学报，2009(4).

[6][美]理查德·A·金，奥斯汀·D·斯旺森，斯科特·R·斯威特兰.教育财政:效率、公平与绩效[M].曹淑江，孙 静，张 晶，等译.中国人民大学出版社，2009.

[7]教育部:确保2012年实现教育投入占GDP比例达4%[EB/OL].http://www.chinanews.com/edu/2011/08 －01/3225329.shtml.