新中国成立初期上海摊贩管理的路径选择

丁留宝

(本文作者 江西科技师范大学社科部讲师 南昌 330013)

新中国成立初期，中国共产党在接管城市后的一个重要任务是稳定社会秩序，维护社会治安。对于城市，中共缺乏治理经验，它所借鉴的还是革命时期群众运动的方式来进行资源的整合与构建。在这一过程中，中共积极探索，走群众路线，从而成功地走出了一条道路。本文拟以上海市政府对摊贩管理的个案来考察并分析中共是如何把其政权渗透至“非单位”群体之中的，如何树立自己的威望并赢得民众的支持①对摊贩及其组织的研究目前较为薄弱，主要研究成果有张世飞:《北京解放初期的整理摊贩工作》，《北京党史》2004年2期;张辰:《解放初期上海摊贩的管理》，《档案与史学》2003年第1期;崔跃峰:《1949—1952年北京市摊商联合会筹备委员会初探》，《“近代中国社会群体与经济组织”暨纪念苏州商会成立100周年国际学术研讨会论文集》，2005年，第265—272页;胡俊修、姚伟钧:《二十世纪初的游动摊贩与中国城市社会生活》，《学术月刊》2008年第11期;杨丽萍:《再造组织生态:新中国成立之初的上海摊贩整顿》，《华东师范大学学报》2010年第6期。。

一

摊贩就是那些小本经营、提篮挑担、走街串巷、沿街叫卖的流动小贩以及固定设摊出售商品的小商人，他们是在中国个体经济中具有悠久历史并长期活跃在广大城乡的重要底层商业群体。新中国成立后，中共从农村进入城市，面对极其繁复的城市管理问题之一即为摊贩问题。摊贩并非如工厂、学校那样有固定的单位进行管理，而属于“非单位”群体，这一性质致使政府难以通过组织系统对其实现控制。上海作为中国特大城市之一，容纳了庞大的摊贩群体，疏于管理与控制的摊贩成为诱发众多社会问题的基本因素之一。

第一，摊贩数量多，成分复杂，给社会稳定带来了隐患。

上海解放之初，摊贩的数量巨大，据当时估计大约有十五六万人之多，若加上家属等，则以摊贩为生的人口可能达七八十万有余。之所以形成如此庞大的摊贩群体，主要有两方面的原因。一是战争导致了大量难民和失业人员。由于战争使上海金融秩序极其混乱，民族工商业纷纷倒闭，以实物发放遣散费，以成品支付工资，加上新中国成立前夕国民党的军事溃败，机关逃散，大批失业失学的人亟待谋生等，造成摊贩的畸形发展。同时，战争使农民离村现象日渐严重，相当一部分破产农民积聚到城市讨生活。二是摊贩营业简单，所需资金少，不需要特别技术和劳动强度，开支省，易于立足。时人称:“在乡镇开店，不如上海摆摊，上海摆摊，本小利厚，营业好，比其他码头活络”;“上海虽苦，小菜不淡，三顿白饭好捞”①张辰:《解放初期上海摊贩的管理》，《档案与史学》2003年第1期。。随着摊贩数量的不断增加，其人员成分自然日趋复杂，其中“有失业工人，小手工业者，外埠和郊区的农民，小商人，军烈属，复员军人，教职员，学生”等一般群众，同时“流氓地痞，地主恶霸”甚至敌特分子等一些政治背景复杂的人亦掺杂其间②《上海市三年来摊贩管理工作概况》，上海市档案馆藏，档案号B182－1－307。。而后者则很可能利用中共对摊贩政策的缺陷鼓动或怂恿群众抵制中共政权的渗入，引发两者的矛盾，动摇新政权的合法基础。

第二，经营种类繁多，流动性强，妨碍市容，阻滞交通。

上海市的摊贩数量庞大，其形态表现各异，易言之，摊贩种类繁多，如表1所示。

当然，表1的分类并非互相分割，而是相互交融。摊贩是市场经济下的产物，为寻求利益的最大化，在市场监管缺失的环境中，必然会无序竞争，竞相拥挤在繁华的交通要道以利于买卖。例如，“上海最主要的城市道路如南京路，中正路，林森路，金陵路等都摆满了摊贩，仅金陵东路一段就有摊贩七八千之多”。摊贩无序的经营状况妨碍市容、阻滞交通，进而成为交通事故频发的主要因素。“据交通科报告，自五月廿五日到六月二日的七日内，车辆肇祸死三人伤二人之多。”③《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。

表1:上海摊贩种类统计表

位居商人社会最底层的小摊贩，处于商业链的最末端，直接面对百姓人家，这一性质决定了他们的存在以及生存方式。而商人趋利的本性加剧摊贩游动或积聚的趋势，再加上制度监督的缺失，造成如“产品无保证，食品不合格，以及影响周边市民生活”④上海市档案馆编:《工部局董事会会议录》第7册，上海古籍出版社，2001年，第509页。等负面效应，引发各种社会问题。这不仅扰乱了社会经济秩序，同时也是社会治安甚至是新政权稳定的潜在威胁。因此，中共进城之后，就开始了对这一群体进行管理。

二

中共初入城市进行社会管理，面对的一个基本问题就是如何建立一个覆盖城市的网络体系，构建管理城市的职能机构。实际上，当时中共尚未来得及进行制度建设，因此管理摊贩的任务落实到具有社会治安之责的公安局肩上。

由于中共刚刚进入城市，在社会中缺乏威信，人民对新政权充满疑虑。因此，在对摊贩管理之初，民众反应冷淡，不予配合。同时由于缺乏法理依据，工作人员在管理摊贩的过程中因凭借主观设想随意处置而加剧了摊贩的不满。这些行径不仅使新政权的威信难以确立，更重要的是给了那些意欲破坏新政权的匪特分子造谣中伤提供了口实，其结果使政府对摊贩的管理举步维艰，“费时一月有余，收效很少”。①《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。基于此，上海市公安局于1949年6月26日公布《管理摊贩暂行规则》。规则的出台与完善使上海市公安局有法可依，便于操作，能做到公平、公正，为提高政府的威信提供了法律保障。

政府的权威是实行法理的前提，也是解决摊贩问题的重要保证。一般而言，政府与民众之间的关系取决于政府的政策措施，政府处于主动地位，而民众以受动为主。具体而言，政府政策的出台与民众利益获取的关系成为两者关系的风向标。一旦政策侵犯了民众的利益，可能会使政府的威信受损而与民众日趋疏离。这似乎是鱼与熊掌不可兼得的命题，而这一命题得以转换的重要机制，就是要充分调动群众参与到利益调配中来，改变他们受动者的角色定位，让政府处于引导地位，能够最大程度地消解此机制内部存在的矛盾。因此，问题的关键在于如何转化这种角色。一直以来，中共能够在革命战争中立于不败之地的一个重要保证是赢得了民众的支持，而支持则源于中共的群众路线。何为群众路线，毛泽东对此有重要的解释，他指出在一切实际工作中，“凡属正确的领导必须从群众中来，到群众中去”，就是说，将群众的意见集中起来，又到群众中去宣传解释，“化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众运动中考验着这些意见是否正确”②《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第899页。。从群众中来，核心是如何获得群众的认同;到群众中去，核心是如何动员群众、组织群众;到群众中去原本是一个“自上而下”的过程，而中共的成功就在于把“自上而下”的动员群众逐渐转变成“自下而上”的群众运动③王建华:《群众路线:民主的中国路径》，《人文杂志》2008年第6期。，使中共在革命工作中从被动转变为主动，这才是群众路线的要义，也是群众支持中共的关键所在。值得注意的是，摊贩又是“非单位”群体，没有可资利用的组织系统，这就为中共开展群众运动留存了空间。传统经验与现实困境使得中共选择群众运动这一整合方式。因此，在初期管理无效的情况下，上海市公安局改弦易辙明确要求在管理摊贩的过程中采取“以教育为主惩罚为辅，发动群众，组织群众，依靠群众”的群众路线。同时为了使工作开展得更有效率，上海市公安局采取了“有步骤、有阶段、有重点地进行”的方针。④《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。即根据从主要到次要的原则，分三个步骤逐次展开，具体而言，首先治理露天菜场和普通固定摊贩，其次治理百货流动摊贩，最后才治理旧货和里弄摊贩⑤事实上这三者管理的路径基本相同，因此笔者将摊贩作为一个整体来分析，而不作分开叙述。。正确的方针与步骤是解决摊贩问题的基本前提，如何在管理摊贩的过程中实施群众路线是中共面对的重要问题。

群众路线的核心要求就是通过组织安排与一系列的制度设计使群众参与到运动中来，使群众在运动中潜移默化地受到思想的熏陶，完成思想上的洗礼，构建党和政府在群众中的威信。为此，上海市公安局结合群众运动的方式对摊贩进行了重新治理。

第一，宣传酝酿时期。上海解放初期，由于中共长期生活在农村，加上国民党政府宣传，市民对新政权不甚了解而心存疑虑。因此，细致的宣传工作是保证后期行动的重要基础。初始阶段，上海市公安局并没有注重思想宣传，即“对内 (干部)对外 (摊贩)没有经过一定的教育”，结果收效甚微。鉴于此前的教训，在重新进行摊贩管理之际，上海市公安局于1949年7月11日，在天蟾舞台召开一次全市性的摊贩大会。在政府动员下，有3500余名摊贩及代表参加此次会议。会议的目的是向群众详细解释摊贩管理规则以及管理的目的。

摊贩会议是政府动员群众的基本方式，但若要达到群众自我动员的效果，首要前提就是要把政府的政策宣传转化为群众的自我宣传。转化的关键要有特定的群体来完成，他们既要有群众身份又能够表达政府意图，而政府所培养的积极分子则是承担这一角色的最佳人选。因为积极分子的群众身份成为遮蔽政府权力表达的有效“掩护”，一方面能够保证其意见与政府的意图相契合，同时又从显性上表现出群众意愿的诉求。实际上，这就从路径上初步达到了把政府的政策意图转变成群众自主要求的过程。

在这次会议上，政府有意识地让积极分子代表上台讲话。“如嵩山区代表赵志祥，卢家湾区代表施阿发，都热烈拥护要求全市摊贩遵守规则”，通过积极分子表达对政府政策的拥护，实际上从某种意义上来说已达到了群众动员的主客体之间的转换。他们的表达不仅仅是对政府政策的支持，更为重要的是能够起一种示范效应，激发群众的参与热情，而这种热情成为解决问题的催化剂。在接下来的各区摊贩代表大会上，各区积极分子更为踊跃。特别是一些极为棘手的问题，通过积极分子的表达，变得容易解决，在普陀区摊贩大会上“摊贩陈庆华，杨光泉，自动上台讲话，要求大家遵守规则，帮助政府”，甚至“代表虞荣华报告，缩小长寿路大时鸣钟东西首的摊基照顾交通，周云清报告，西康路固定摊贩的棚户要自动拆除并出动宣传车到各菜场宣传劝导摊贩遵守规则，移往指定地点”。①《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。这解决了政府的难题，有效消解了政府与民众之间的紧张关系。当然，积极分子不是群众自发充任的。这就要求政府在进行动员群众之前，有意识地发掘并培养积极分子，通过一定的思想政治教育，使他们成为潜在的代言人。因此，积极分子是群众运动的催化剂、助推器，它激发群众的政治激情，使得群众运动有了明确的方向和可欲的目标②王建华:《群众路线:民主的中国路径》，《人文杂志》2008年第6期。。

第二，登记、组织时期。经过宣传，群众参与城市管理的热情被激发出来，而这种热情是保证群众积极参与管理的重要条件，当然把热情转化为实际行动则必须要通过制度设计进行规范与引导，使其成为群众自主运动的落脚点。因此，上海市公安局采用“自治方式”来保证摊贩群众的参与，具体而言，以马路为单位，由“各马路摊贩推选代表在分局内成立摊贩工作小组”③《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。。摊贩工作小组既含有群众组织的性质，又具有国家权力意志的权威，群众参与的具体落实，从而消解了他们被管理、被治理的心理预设，另一方面又规制了群众治理的政策目标。

这一阶段的任务极为复杂，其目的主要是对摊贩的数量、种类进行统计后，重新划定区域、位置，以减少其流动性。上述要求涉及摊贩的切身利益，因此，工作难度大、任务繁重。具体工作步骤如下:一是了解情况，对“摊贩数量以及菜场的地点”进行统计;二是重新构建摊贩组织，换言之，“打碎原来的组织”，然后“划分小组”选出“小组长”，并“由小组长到局领得申请书，经小组长转发各摊贩填写找保”;三是“将附近各马路普通固定摊贩，据情分别移并各指定地点或就地整理”，并“全部划组，编定摊基号码，依次排列”④《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。。

这种群众全程参与的路径选择，一方面保证了群众参与，最大限度地消解管理过程中群众不满的动机与理由，同时摊贩比工作人员更加了解摊贩本身的利益与现实情况，在工作中能够保证在管理过程中照顾到摊贩的利益。

对中共而言，实行群众路线的最终目的是保证对摊贩管理的有效运行，构建新的摊贩管理秩序结构。当然，群众路线的路径依赖也存在诸多不尽如人意之处，其实质是群众的个人利益与中共目标之间的张力。具体而言，即在维护群众利益与保证摊贩管理的顺利实现，以维护法令的有效性、权威性之间如何平衡与取舍，这是一个两难命题。具体表现为两种倾向:一是“偏重单纯的群众观点，只是教育，毫不惩罚”;二是“认为摊贩无知落后，教育不能生效，非惩罚不行”，因而“偏重于惩办，不耐心教育”。如嵩山区各分局“罚款多达五万元”，甚至老闸区“扣留货物有超过一月以上，致使货物霉烂”。而从数量上来看，这种倾向更为明显，“在半年来各分局处理摊贩条件统计中可以明确地看出最多的黄浦分局处罚摊贩达5926件之多，最少的龙华、大场、新泾等分局一件也没有惩罚”。①《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。虽然黄浦与龙华、大场有市郊之别，但从如此巨大的差距中亦可窥见两地在具体操作中的价值取向。实际上，这种情况在处理流动摊贩的过程中表现得尤为明显，这是因为流动摊贩之所以流动，在很大程度上是由其经营的商品所决定的，有其历史与现实的原因。而政府以维护市容、便于管理的统一标尺来衡量，必然与摊贩谋生的传统习俗发生冲突。这成为流动摊贩难以管理的客观原因。

综上所述，以群众路线为路径管理摊贩的本质是为了把“自上而下”的动员群众转变成“自下而上”的群众运动。要完成这一转变，关键要发挥好三种角色的作用。

第一，要保证群众运动的顺利实施，政府要充当好双重角色。一是政府应是群众运动的主导者。开展群众运动，政府不能放任自流，要在整个过程中起主导作用。在宣传阶段，不仅要注意发现和培养积极分子，还要制定宣传的政策与步骤，控制宣传的进程，保证宣传的效果;在管理阶段，要在组织上保证对摊贩小组的领导，即工作人员“成为摊贩小组的正组长”，以保证群众运动的开展始终按照政府的意图运作。二是政府应为群众利益的维护者，时刻以群众的利益来调整政策实施的细节。在整个群众运动开展的过程中，政府必须要站在公平、公正、客观的立场来处理群众运动中出现的问题，换言之，对群众运动为主体的摊贩管理进行客观的规范，维护群众的利益，从而提高群众对政府的信任。在群众运动中，一些好逸恶劳、溜须拍马之辈也可能被选入积极分子行列，这些人在摊贩的分类或摊基的划分上利用职权以侵犯群众的利益。如“蓬莱分局小桃园菜场代表吴忠良藉口办公和通讯员费用敛钱廿万余元”，对此，政府能够及时发现，并通过摊贩会议对这种行为进行及时的纠正。同时，发动群众开展除恶斗争，如“新新里菜场有当地流氓苏佑堂解放前强占钱妙根的摊基”。政府通过了解后“召集摊贩大会征求群众意见”，并对苏进行了惩罚，并“勒令把摊基退还钱妙根”。②《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。通过这种运动，群众受到了鼓舞，自尊心得以确立，更增强了对政府的信任，从而有利于政府开展管理工作。

第二，积极分子的代言与示范作用。积极分子是政府有意发掘并培养的，具有一定政治色彩的摊贩群体。具体而言，积极分子具有两种身份:一是其本色，属摊贩群体中的一员，为显性角色;二是政府潜在的代言人，为隐形角色。积极分子的广泛参与从本质上来说是政府意图的表达，但其身份所表现的却是群众的热情参与，而这种参与经过政府的鼓励进而从道义上批判了那些保守不前、不参与运动的“落后分子”，在他们的影响与示范以及政府的鼓励下使更多的人参与到运动中来。

第三，民意代表的参与。仅有积极分子的参与是不够的，因为管理摊贩的过程事关群众的切身利益，要最大程度保证群众的利益不受侵害，就必然要有摊贩群体的代言人，即民选代表的参与才有可能。民意代表的参与实际上也就实现了从政府——积极分子 (政府代言人)——民选代表 (民意代表)的过程转化，具体而言，实现了从“自上而下”的动员群众到“自下而上”群众运动的转变，进而从路径上保证了摊贩管理的顺利实施。

三

经过一段时间的管理，上海的摊贩管理工作取得了一定程度的进展。主要表现在以下两个方面。

第一，统计数量，颁发证书。

上海市摊贩在群众路线的主导下取得了较为明显的成绩，从7月初摊贩管理工作开始至8月20日，短短一个多月的时间，固定摊贩的统计、登记工作基本结束，共发出44717张许可证，占总数的90．8%(如表2所示)。相对于固定摊贩来说，流动摊贩要复杂得多，这一阶段的管理工作始于8月中旬，经过三个多月，全市获得许可证和申请登记者共10774人，占总数的40．8%。总体而言，经过半年多的管理工作，获得许可证或者申请登记的共有55491人，占了总数的65．6%，即2/3弱。值得一提的是，由于中共在管理过程中淘汰了相当一部分逃税厂商和散兵游勇，市面逐步恢复常态，再加上工厂商店复业，失业职工复业转业，以及战争结束一部分离村农民还乡生产。摊贩的数量有了较大程度的缩减。据统计，至1950年初，上海摊贩总数为84623人，比解放之初少了将近一半。

表2:上海摊贩治理统计表

第二，固定区域，构建摊贩组织。

固定区域目的是为了减少流动，不仅便于管理，同时也是净化市场秩序的需要。因此，对那些已申请和已获得许可证的摊贩，上海市公安局共设置了468个地段予以安置，并分批在《解放日报》上公布。为了疏导交通，降低交通事故，“规定交通干线三四条马路绝对禁止设摊”。值得一提的是，这种划定区域的人为安排也有一定的负面影响。摊贩是市场经济下的一种经营形式，而政府所选择的路径则是通过行政手段开展具有政治色彩的群众运动，这本身就是违反市场经济规则的，必然会带来一定的负面影响。摊贩的生存方式与社会的环境息息相关，由于经济趋利动机的存在，摊贩设摊的地点、时间以及经营种类与消费人群的构成结构存在着有机的联系，而政府通过群众运动的手段，罔顾经济规律，人为地隔断这种天然联系，造成“营业种类与该地区环境不相配合”①《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。，必然会使摊贩因消费群体的丧失而难以经营，而这一困境又成为摊贩流动的一个重要因素。

摊贩群体是一个“非单位”组织，要保证对他们进行领导与管理的首要前提，必须要把他们放置在组织网络体系中，这一直是中共领导群众的重要手段。因此对摊贩的管理亦不例外。经过几个月的努力，“全市廿个市区十个郊区，除里弄摊贩旧货摊贩外，大部分摊贩都已建立了组织”①《上海市政府关于摊贩征税问题的指示，及市直接税局有关摊贩整理工作进行方法，工作经验、总结》，上海市档案馆藏，档案号B93－1－43。。具体而言，所有摊贩菜场都有了自己的小组织，并推选了自己的代表和小组长。这就为上海摊贩的进一步管理奠定了基础。

综上所述，摊贩是市场经济的一个重要组成部分，但他们却因为妨碍市容，影响交通，危害公众利益而成为政府整顿的对象，在国民政府时期，政府与摊贩的关系一度非常紧张，甚至在1946年爆发了“上海摊贩风潮”。关于两者冲突的原因，有学者提出了三点看法②胡俊修认为，摊贩与市政当局发生冲突与三种因素的缺位有关，其一，摊贩的自我管理与社会组织(如摊贩公会)缺失，使得摊贩群体的利益诉求不能及时反映和传达。其二，公众参与的旁落使得城市居民无法左右自己街区生活中的公共事务。其三，城市管理中民生关怀的缺位使当局陷于被动。参见胡俊修、姚伟钧:《二十世纪初的游动摊贩与中国城市社会生活》，《学术月刊》2008年第11期。也许对此有一定的解释作用。而1949年6月至1950年初的上海摊贩管理却相对来说较为成功，不仅没有发生大的群体冲突，而且在短短半年时间内就初见成效，有将近2/3的摊贩群体被纳入到政府的管理体系之中，从而使一个杂乱无章、秩序混乱的摊贩市场经过整合而形成秩序井然、安定有序的局面，城市面貌焕然一新。之所以有如此成就，就在于中共不仅注意维护群众的利益，更重要的是成功转换了自己的被动地位，让群众成为运动的主体，这是中共摊贩管理成功的关键所在。虽然这种管理还存在着一些不足之处，但政府在开展摊贩管理的过程中，树立了威信，赢得了民众的支持，不仅为今后的摊贩管理奠定了基础，同时为社会的稳定打下了坚实的群众基础。