价值评估在生态损害补偿标准制订中的应用

福建省水产设计院 王 萱



价值评估在生态损害补偿标准制订中的应用

福建省水产设计院 王 萱

对围头湾至大嶝海域的3个填海造地区块造成的海岸带生态系统服务价值损失进行货币化评估，基于评估结果以及海域使用金和生态损害补偿金性质上的差异分析，提出应同时征收填海造地的海域使用金和生态损害补偿金，并且结合邻近海域已有的研究成果，对填海造地生态损害补偿标准的制订提出建议。

生态损害补偿标准 价值评估 填海造地

近年来，由于社会经济发展的需要，福建省各沿海地市陆续提出了填海造地需求。填海造陆是沿海地区缓解土地供求矛盾、扩大社会生存和发展空间的有效途径，具有明显的社会和经济效益。然而，对于填海造地这种永久性占海行为所付出的生态代价，往往被人们所忽视。本文选择围头湾至大嶝海域的三个填海造地区块为研究对象，对其造成的生态损害进行货币化评估，探讨填海造地的生态损害补偿标准的制订及相关问题。

1 研究区概况

为缓解用地紧张局面，从地方社会经济发展需求出发，分别提出晋江市的金井填海造地区块（A）、南安市的石井填海造地区块（B）、翔安区的大嶝填海造地区块（C）（图1）。其中金井填海造地规划区位于围头湾东北部，西起东石镇白沙村，向东南延伸至金井镇岑下村；石井填海造地规划区位于围头湾西北部、安海湾湾口西侧，西起石井镇莲河村，东至石井渔港区；大嶝填海造地规划区位于厦门市大嶝海域，包括两个人工岛及厦门第二机场规划建设用地。各填海造地区块的面积、海域使用现状等详见表1。

图1 研究区海域使用现状及填海造地规划区块

表1 各填海造地区块的详细情况

2 填海造地的生态损害价值评估

2.1 评估方法及数据来源

针对海岸带生态系统的供给、调节、文化和支持四类服务的特点，可选择不同的价值评估方法。其中，对于供给服务，最佳的也是最简便的评估方法是市场价格法；调节服务可采用影子工程法、恢复费用法或防护费用法等相应技术进行评估；文化服务可运用揭示偏好法的内涵价值法、旅行费用法等技术进行评估；支持服务可采用陈述偏好法获得评估结果；在时间、经费等有限的情况下，收益转移法可作为各类服务价值评估方法的最后选择。本文运用市场价值法、影子工程法、恢复费用法、收益转移法等价值评估方法，构建了填海造地生态损害评估模型，其所需数据及来源详见表2。

表2 各填海造地区块海岸带生态系统服务损失评估方法和数据来源

2.2 评估结果及讨论

基于已建立的评估方法和模型，以及相关数据资料，即可评估金井、石井、大嶝填海区块造成的海岸带生态系统服务的损失，结果见表3。

由表3可见，金井、石井和大嶝填海造地每年将造成的生态损害分别为1.40亿元、0.89亿元和0.51亿元，单位面积填海造地的损害分别为3.22元/(m2a)、4.93元/(m2a)和5.23元/(m2a)。由于方法和数据的局限性，实际造成的损害可能比估算结果要大得多。值得注意的是，从长远（100年）来看，若考虑代际公平，采用零贴现，则金井、石井和大嶝填海造地导致的生态损失高达322元/m2、493元/m2和523元/m2。若保守估计，按50年的使用年限及4.5％贴现率估算，则单位面积填海的生态损失分别为66.6元/m2、101.8元/m2和108.1元/m2。然而在现实中，这部分损失往往被忽略，应引起决策部门的关注。

表3 各填海造地区块的生态损害的评估结果

3 生态损害补偿标准的制订

3.1 生态损害补偿金的性质

国家海洋局（2009）发布的《2008年中国海洋环境质量公报》显示，围填海活动已成为影响我国近岸海域生态系统健康的主要因素之一。填海造地用海属于永久性改变海洋自然属性的用海方式，盲目的填海造地行为亟须得到遏制。

为加强海域使用管理，促进海域的合理开发和可持续利用，我国先后颁布并实施了《中华人民共和国海域使用管理法》（2002年）和《关于加强海域使用金征收管理的通知》（2007年），强化了对海域的使用管理，实施海域使用许可证和海域使用金制度，可在一定程度上抑制填海造地行为。然而，海域使用金是国家海域所有权在经济上的体现，是国家作为资源所有者出让海域使用权应当获得的收益，属于资源性国有资产收益[8]。尽管填海造地实施者缴纳了海域使用金，但这只是一次性使用海域资源的资源租金，并未包括填海造地工程引起的生态损害。

因此，针对填海造地给海岸带生态系统带来的负面影响，海域所有权方应在征收海域使用金的基础上，根据“谁破坏，谁恢复”、“谁利用，谁补偿”、“谁受益，谁付费”的原则，以货币化的生态损失为依据，进一步征收生态损害补偿金，与海域使用金一起，共同调节填海造地的成本和规模，使填海造地真正实现有序化和有偿化。本文认为，填海造地生态损害补偿是指为达到保护生态环境、实现区域可持续发展的目的，充分发挥市场作用和政府职能，由填海造地活动的“受益者”在合法利用海域资源过程中，对海域资源的所有权人或“受损者”支付相应的费用，使填海造地的外部效应内部化。

3.2 生态损害补偿标准的确定

生态损害补偿研究的核心问题是生态损害成本的计算，即补偿标准的确定，这决定了补偿的金额，关系到补偿的效果。中国环境与发展国际合作委员会2006年度政策报告指出：“如果生态系统服务功能的市场价值能够被准确地评估和量化，那么它应该是确定生态补偿标准最好的依据”[9]。因此，通过对海洋生态系统服务价值的科学化评估，可以确定填海造地活动对海洋生态的破坏及海洋资源的滥用所造成的生态损害，从而确定填海造地生态损害补偿的标准。

本研究结果显示，围头湾至大嶝海域的金井、石井和大嶝三个填海造地区块造成的单位面积生态损害从66.6元/m2到108.1元/m2不等。根据近年来笔者参与的厦门湾及毗邻海域填海造地的环境影响评价研究结果[3]，同样按50年的使用年限及4.5％贴现率估算，厦门湾各海区填海造地的单位面积生态损害分别为：西海域，292.84元/m2至362.43元/m2不等；河口湾，287.47元/m2至297.38元/m2不等；南部海域，168.93元/m2至174.71元/m2不等；同安湾，745.92元/m2至852.69元/m2不等。其中，围头湾、大嶝海域和南部海域由于属于开放性海域，且珍稀物种分布较少，故生态损害相对也较小；而西海域、河口湾和同安湾属于半封闭的海湾，因此生态损害相对较大，尤其是同安湾分布有中华白海豚、红树林等珍稀或特殊物种，故生态损害更大。基于上述研究成果，本文建议：

（1）在征收海域使用金的基础上，应再征收填海造地生态损害补偿金，提高填海造地活动的成本，从经济上制约填海造地项目的盲目实施，从而迫使用海行为主体节约用海，以期在一定程度上达到保护海洋生态环境的目的。

（2）对海域进行分类，如湾内和湾外，一般海域和敏感海域。对于湾外的填海造地，建议设置50～200元/m2的生态损害补偿标准区间；对于湾内一般海域的填海造地，建议设置200～500元/m2的生态损害补偿标准区间；对于湾内敏感海域的填海造地，建议设置500～1000元/m2的生态损害补偿标准区间。由于海岸带生态系统服务的局地依赖性特征，应根据实施填海造地工程海域的具体生态特征，制定符合当地实际情况的填海造地生态补偿标准，不能一概而论。鉴于生态影响的累积效应，填海面积越大，征收标准应越高。

（3）在根据生态系统服务价值评估获得生态损害标准的基础上，补偿主体与受偿对象可通过协商博弈确定最终的补偿额度。

4 讨论

当前，在生态系统服务价值评估领域，我国学者多采用Costanza等[6]的计算方法和谢高地等[10]的“我国平均状态下的单位面积生态系统服务价值单价表”等研究成果，忽视了生态系统服务价值的时空异质性。笔者认为，应根据实施填海造地工程海域的具体生态特征，制定符合当地实际情况的填海造地生态补偿标准，不能一概而论。本文中虽然不少数据只能通过类比的方法得到，存在一定的主观性和随机性，但本文尝试对每一个填海区域的具体特征和生态损害进行识别，在此基础上进行估算，以尽可能提高小尺度区域生态损害价值评估的精准度。

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[3] 张珞平，江毓武，陈伟琪，万振文，胡建宇. 福建省海湾数模与环境研究厦门湾专题报告[M]. 北京：海洋出版社，2009.

[4] 彭本荣，洪华生. 海岸带生态系统服务价值评估理论与应用研究[M]. 北京：海洋出版社，2007.

[5] 欧维新，杨桂山，于兴修．海岸带自然资源价值评估的研究现状与趋势[J]．海洋通报，2005，24（2）：79-86.

[6] Costanza R., d’Arge R., de Groot R., Farber S., Grasso M., Hannon B., Limburg K., Naeem S., O’Neill R.V., Paruelo J., Raskin R.G., Sutton P., van den Velt M. Value of the world’s ecosystem services and natural capital[J]. Nature, 1997(387): 253-260.

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