我国食品安全信息公布框架：基于系统观的探构

重庆工商大学/陈煦江

本文全面探察我国《食品安全法》等法律法规对食品安全信息公布的相关规定，运用系统理论，从公布目标、公布前提、信息质量、信息内容和信息沟通五个层次构建了一个食品安全信息公布框架。该框架对我国食品安全信息公布制度的实施和完善具有一定的启示意义。

《食品安全法》、《食品安全法实施条例》（简称《实施条例》）、《食品安全信息公布管理办法》（简称《公布管理办法》）、《国家食品安全监管体系“十二五”规划》（简称《“十二五”规划》）等法律法规对我国食品安全信息公布的主体、职责分工、内容、程序、法律责任等作了相关规定。但这些规定散见于多部法律法规的若干条款之中，尚未形成一个全面系统的逻辑体系，不利于各方理解和使用食品安全信息。因此，笔者认为我国需要制定一个食品安全信息公布框架，即从食品安全信息公布的相关法律法规中提炼出若干概念，再根据这些概念之间的结构层次和逻辑关系构建一个系统化理论框架。其作用在于：有助于食品安全信息的公布者、使用者、传播者等各方理解和使用信息；可以作为一个统驭框架指导今后若干食品安全信息公布细则的制定和实施；在现行法律法规未作规定的新生事项发生时，可以作为信息公布的原则性指南。

1 食品安全信息公布框架的构建思路

从系统观来看，食品安全信息公布体系是为了矫正食品供给方、需求方和监管方等利益相关者之间的信息不对称而建立的一种信息系统。它是处于一定的系统环境之中，由特定的目标、结构、功能、要素等耦合而成的人造信息系统，具有目的性、环境适应性、层次性和开放性、动态性等特征。

我国的食品安全信息公布系统应当由那些要件构成？其逻辑关系是怎样的？根据信息系统理论，笔者认为我国的食品安全信息公布系统应当由公布目标、公布前提、信息质量、信息内容、信息沟通五大层次构成。其逻辑关系为：第一层次是公布目标，它需要明确“为谁公布信息，为谁的决策服务”，这是整个食品安全信息系统存在的价值、运行的方向和归宿；第二层次为公布前提，即界定信息公布者需要在哪些约定前提下公布食品安全信息，是对信息公布环境不确定性的人为合理设定，不会对信息的决策价值造成重大影响；第三层次是信息质量，它指明的是信息公布者应当公布具有哪些质量标准的信息，才可能对信息使用者的决策有用；第四层次是信息内容，即分清公布哪些范围或内容的信息才属于信息使用者的决策参考信息；第五层次是信息沟通，即为了满足信息使用者的决策需要，信息公布者应当采用什么程序和方法处理食品安全信息。笔者将上述五个层次构成的逻辑体系称为食品安全信息公布框架（简称“公布框架”）。其概要如图1所示。

2 公布目标

信息经济学根据产品质量信息的不对称程度将产品分为搜寻品（购前先知）、经验品（购后方知）和信任品（购后未知），现代食品科技的高速进步和社会分工的细化专精使得越来越多的食品进入信任品范畴，具有信息优势的食品企业与处于信息弱势的消费者之间的信息不对称程度日趋加大，食品企业片面追求经济利益、忽视食品质量安全的机会主义和道德风险时有发生。因此，根据规制经济学理论引入政府监管以保护消费者的利益成为各国的通行作法。但是，作为消费者利益的受托代理人，具有信息优势的政府也追求自身的经济效益、社会效益和政治绩效，与消费者的利益不尽一致甚至存在某些冲突，也存在机会主义和道德风险，对处于信息弱势的消费者再次遭遇信息不对称。

由此可见，我国食品安全信息公布的目标应当与《食品安全法》第一条的规定一脉相承，是公布对消费者决策有用的食品安全信息，以保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。这是食品安全信息公布的核心目标。在保障这一核心目标的前提下，还需兼顾为政府、食品企业、媒体、科研机构等其他利益相关者公布决策有用的信息。明确我国食品安全信息的公布目标，是构建整个信息公布系统的意义所在，也是该系统的根本使命和努力方向。在公布框架中，公布目标处于首要层次，其余四个层次都是为公布目标的实现服务的。

3 公布前提

食品安全信息系统所处的经济环境、社会环境和自然环境存在诸多不确定性，只有对这些环境不确定性进行人为合理的设定，才能够在一定的前提条件下公布对消费者决策有用的信息。换言之，食品安全信息的公布不是绝对无条件的，当某些不可控制因素导致未能及时公布或完整公布，甚至未能公布信息，应当是“情有可原”的。公布前提处于公布框架的第二层次，它包括合法性、有限理性、弹性期间三个前提。

3.1 合法性。合法性前提要求政府职能部门、消费者、媒体等利益相关者应当在遵守我国法律法规的前提下公布、使用和传播食品安全信息。其中，法律法规包括《食品安全法》、《实施条例》、《公布管理办法》、《民法通则》和《刑法》等与食品安全直接或间接相关的法律法规。这里的合法性有两层含义：一是现实合法性，它要求各方不得违背现行法律法规的相关规定；二是推定合法性，即在现行法律法规未作相关规定时，各方应当在法院或法定专业机构推定为合法性的前提下公布、使用和传播食品安全信息。

3.2 有限理性。食品质量影响因素的复杂性、人类对食品科技认知能力的有限性以及外部环境的不确定性客观存在，可能导致食品企业、消费者、监管部门甚至食品安全专家对某些食品安全的认知受限，形成普遍性的信息不完全。在这种情况下，信息公布者虽然尽力但未能及时公布或完整公布食品安全信息，消费者等各方应当予以理解和接受。

3.3 弹性期间。现实中，消费者期望随时获得信息以供决策参考。然而，信息的收集、加工、公布等受到财力、物力、科技和协作机制的限制，使得信息公布需要耗费一定的时间。这对矛盾的协调只能通过折中选择弹性期间前提来解决。弹性期间有两层含义：一是对于食品安全的总体情况、风险评估信息等常规性信息，可以分期公布，如按周、按旬等相对固定的期间公布；二是对于重大食品安全事故及其处理信息等重大危机信息，应当按照《公布管理办法》第十条和第十五条的规定在“第一时间”随时滚动公布。

4 信息质量

食品安全信息质量居于公布框架的第三层次，它需要解决的问题是：在满足合法性、有限理性、弹性期间三个前提下，应当公布具有哪些“质量标准”的信息，才能保障对消费者的决策有用。《食品安全法》第八十二条规定：“食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。”《实施条例》第四十四条规定：“调查食品安全事故，应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确查清事故性质和原因。”《公布管理办法》第三条规定：“食品安全信息公布应当准确、及时、客观，维护消费者和食品生产经营者的合法权益。”可见，以上法律法规将我国食品安全信息质量规定为“准确、及时、客观”。笔者认为，仅具备这三条质量标准的信息难以保障对消费者的决策有用，并且上述法律法规未对“准确、及时、客观”的内涵予以解释，可操作性不强。笔者运用信息系统理论对《食品安全法》、《实施条例》和《公布管理办法》的有关规定进行归纳总结，认为我国的食品安全信息应当具备客观性、相关性、准确性、及时性、可比性、易解性、重要性、谨慎性等八条质量标准。

4.1 客观性。客观性是指食品安全信息的收集、加工、公布、传播和反馈应当如实反应客观事实，风险评估和风险预警应当以客观事实为依据进行。客观性要求信息公布者坚持实事求是的态度和客观公正的立场。

4.2 相关性。相关性要求公布的食品安全信息与消费者的决策密切关联，具有决策参考价值；不相关的信息则无需公布，以免造成信息过载和资源浪费。由于消费者的个体需求存在诸多差异，所以无法提供与所有消费者的决策都相关的信息，只能公布与绝大多数消费者的决策相关的通用信息。

4.3 准确性。准确性是指在监测、记录、收集、整理、分类、分析、传播、反馈食品安全信息的各个环节，应当遵循“质变量变”规律，做到信息处理的定性结论正确，定量结果保持在误差允许范围之内。

4.4 及时性。信息的时效是信息的生命，过时的信息将失去决策参考价值。及时性要求信息公布应当尽可能快捷畅通。经统计，“及时”一词在《食品安全法》、《实施条例》和《公布管理办法》中出现的频次分别为16次、8次和7次，足见其重要意义。

4.5 可比性。可比性要求信息的定性方法或定量口径保持一致，不同主体于不同时空公布的同一信息应当一致，否则会干扰消费者的决策。从《公布管理办法》的规定来看，我国的食品安全信息公布主体在纵向上有国务院、省级和县级以上的卫生行政部门，在横向上有同一行政级别的卫生行政、农业行政、食品药品监管等部门；公布的行政区划范围既有全国信息也有辖区信息；公布方式既有统一公布和分散公布，也有独立公布和联合公布；公布权力分配既有自行决定公布也有授权公布；等等。笔者以为，在当前这种复杂的“公布星系网络”和“门派林立”的食品安全标准体系和认证体系下，极易造成信息混杂，很难保障可比性。建议精简为由各级卫生行政部门根据权威标准体系和认证体系统一公布信息。

4.6 易解性。易解性是指公布的食品安全信息应当明晰易懂，便于消费者理解和使用。不能被广大消费者理解的信息，将会被排除在其决策参考之外。《公布管理办法》第十一条规定：“在公布食品安全信息时，应当组织专家解释和澄清食品安全信息中的科学问题。” 即是对易解性的强调。笔者建议在公布专业术语的同时，还应提供简明通俗的解释性说明，必要时辅之以更易理解的星级符号、卡通表情、红绿黄灯等加以标识。

4.7 重要性。重要性要求详尽地公布对消费者决策具有重大影响的信息，简化公布对消费者决策影响较小的信息。这是因为，食品安全的信息量大，信息处理成本高，坚持重要性不仅可以突出重要信息和节省信息成本，还能够避免信息过载。

4.8 谨慎性。食品安全信息公布关涉公众的身体健康、生命安全和社会稳定,也牵涉到食品企业和食品产业的兴衰存亡，是具有社会福利分配和宏观经济调控功能的一种政策杠杆。因此，信息公布主体应当保持高度的职责谨慎。

5 信息内容

食品安全信息内容处于公布框架的第四层次，它需要界分向消费者公布哪些决策有用的信息。《食品安全法》、《实施条例》、《公布管理办法》和《“十二五”规划》等法律法规作了相关规定。归纳起来，可以从以下两个维度界定食品安全信息内容。

5.1 公布主体与职责分工维度下的信息内容。这一维度的信息包括卫生行政部门统一公布的信息和各有关监督管理部门公布的日常监督管理信息两大类。其中，国务院卫生行政部门负责统一公布的信息有国家食品安全的总体情况、风险评估、风险警示、重大食品安全事故及其处理、其他重要的食品安全信息等；省级卫生行政部门负责公布影响仅限于本辖区的风险监测、风险警示、地方标准与企业标准的制订和修订情况、重大食品安全事故及其处理信息等；县级以上的卫生行政、农业行政、质量监督等部门公布辖区内的其他日常食品安全信息。

5.2 信息平台子系统构成维度下的信息内容。这个维度的信息主要包括法规标准系统、监测评估系统、检验检测系统、过程控制系统、进出口食品安全监管系统、应急管理系统、综合协调系统、科技支撑系统、食品安全诚信系统、宣教培训系统、信息反馈系统等多个子系统。笔者认为，信息公布的内容应当根据广大消费者的信息需求进行动态调整，因此，信息反馈系统的建设至关重要；对于信息落后的部分农村地区和边远山区，需要采取大样本实地调研掌握消费者的信息需求动态。

6 信息沟通

食品安全信息沟通处于公布框架的第五层次，是指为消费者提供信息的程序和方法，它主要由信息的收集、加工、公布、传播和反馈五个环节构成。其中，收集环节是首要环节，加工环节应当保持检验监测等方法的科学性和一致性，公布环节重在解决公布界面的规范化、模块化、亲民性和界面接口的兼容性，传播环节可以采取政府、媒体、社区等多元化途径，反馈环节重在反馈意见回收的便利性、时效性和清晰性。以下仅对收集环节作简要探讨。

信息收集环节是保障食品安全信息的原生性、全面性和完整性的首要环节。《食品安全法》、《实施条例》和《公布管理办法》规定食品安全信息通过行政部门监管、媒体监督和个人举报三条途径收集。笔者认为，仅依靠这三条途径能够收集到的信息量少，收集成本高，收集效率低；还可以要求企业主动呈报食品安全信息，并经法定评审机构评审并出具评审意见后纳入信息系统，通过这条途径收集到的信息大多为食品安全的正面信息，负面信息主要通过政府监管、媒体监督、社会公众举报、企业职工举报、供应链中的成员企业举报、评审机构汇报等途径取得。此外，还可以与税收部门合作，在增值税等流转税的扣税环节规定企业出示自身和与其交易企业的食品安全信息，或特制一种食品企业流转税专用发票，在发票背面要求完整填写并确认企业自身和与其交易企业的食品安全信息，并经法定评审机构评审合格后方可申报扣税。对于大量分散流动的农户等个体经营者，要求供应链中的核心企业代收代审代报供应链中的个体经营者的食品安全信息，并承担一定的连带责任。上述作法既能够降低信息的收集成本，又可以为食品安全追溯系统、召回系统、企业信用档案系统等子系统提供环环相续的可靠信息。