新中国四部宪法中经济类条款的比较分析

张娜娜

摘要：就宪法中是否应该规定经济制度或经济政策的问题，学界持肯定与否定两种直接对立的观点。在我国，自1931年的《中华民国训政时期约法》开始，经济制度与经济政策类条款开始被明确写入宪法。新中国成立后制定的四部宪法承袭了这一传统，它们均对各自所属时期的国家基本经济制度或经济政策做了如实的反映。虽数量不同，内容有异，但透过经济类条文在四部宪法文本中的变迁历程，我们能够管窥新中国经济社会发展的历程。

關键词：经济类条款；五四宪法；七五宪法；七八宪法；八二宪法

中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0124-02

本文所称的经济类条款是学者所称的宪法文本中所谓经济制度类条款或经济政策类条款的统称。研读既有文献，学者在对这些条文进行分析与论述时或将其称为经济制度类条款，或将其称为经济政策类条款，而《现代汉语词典》对“制度”一词的解释是：（1）要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，（2）在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；对“政策”一词的解释是：国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则[1]。很显然，从文义上来看，尽管制度与政策这两个词汇在某些特定的场合下是相通的，但它们的区别也是显而易见的，因此，为免歧义，也为了行文的方便，本文将经济制度类条款与经济政策类条款统称为经济类条款，它包括生产资料的所有制、分配制度与原则、经济形态、经济结构、自然资源、土地制度、企业制度、财政、税收、金融等所有涉及国民经济的相关条文。

一、宪法规范中是否应当包含经济类条款

目前，就宪法中是否应该涵盖经济制度或经济政策的问题，学界一直争论不休，主要存在着以下两种直接对立的观点：

（一）经济类条款保留说

以桂宇石、秦前红教授为代表的学者坚持认为宪法应该对经济制度或经济政策做出明确而具体的规定，应当将其保留。秦前红教授曾这样论述道：“宪法与经济制度和经济政策的规定密不可分，国家权力配置和人权的内容也与经济政策和经济制度的规定密切相关。宪法文本明显规定的或者隐含着的对经济制度和经济政策的规定决定着宪法的本质，即是社会主义的还是资本主义的宪法、是自由民主的还是全权主义的宪法。当代宪法普遍支持对以个人为动力的市场竞争加上国家干预的综合，这不仅体现在很多国家的宪法文本对经济政策的明确规定，也体现在当代宪政结构中行政权的全面扩张，以及世界各国对以加强国家对社会财富的再分配为基础的社会性权利的普遍承认”[2]。

持该种观点的学者的理论依据主要为：一是，从宪法的性质来看。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，其内容涵盖一国最根本、最重要的制度、政策，经济制度作为现代国家最为重要的制度之一理应包括其中。二是，从马克思历史唯物主义的思想——经济基础决定上层建筑来看。一定社会的生产关系总和是该社会上层建筑赖以存在的根源，它决定着上层建筑的性质、产生和变革。由此，经济对于一个国家来说是不容忽视的，在宪法中规定经济类条款也就刻不容缓。三是，从人权保障的角度来看。经济权利是人权的重要组成部分，需要通过经济制度得以实现，因此，宪法对经济类条款的规定从另一个角度也是对公民经济权利的有效保障。最后，从早期的资产阶级宪法——早期立宪国家的典范美国宪法来看，美国建国之初最主要的呼声就是对自由放任的资产阶级生产方式的保护，在自由主义思想的指导下，其宪法通过横向权利和纵向权力的有效配置来充分实现对自由放任生产方式的有效保护，由此一来，美国宪法本身也是以经济政策做支撑的，只是隐含在其文本之中。美国著名历史学家查尔斯·A·比尔德在其著述《美国宪法的经济观》中也证明，美国宪法依然是一部经济文献。

（二）经济类条款消除说

与上述观点相对立的则是，经济制度或经济政策不是宪法应该涉及的议题，应当消除宪法文本中的经济类条款。持此种该观点的学者不乏其人，如蔡定剑教授、张千帆教授。其理论依据主要有以下几个方面：

第一，宪政的核心要义在于限制国家公权力的恣意行使，保护公民权利，而宪法的文本也就相应地以国家机关的设置及其权力配置以及公民的基本权利义务为主要内容。蔡定剑教授明确了这一依据：“如果说宪法只规定一项内容，那就是规定政府权力的范围，国家机关的设立、组织及其职权，以及各国家机关之间的关系。如果宪法要规定两项内容，那就是规定公民享有的基本权利。如果宪法还要规定第三项内容，那就是要规定怎么保障宪法实施，宪法实施的途径和程序”[3]。

第二，宪法不是政治纲领的宣言书，过多的经济类条款会增强宪法的政策性，使宪法丧失其应有的规范性和法律性，从而也就助增了其“束之高阁”的态势。宪法作为“法”应该是可实施的，而较多的国家经济政策、经济制度的条款往往具有抽象性和不可操作性。除此之外，这些条款的表述往往较模糊、具有模棱两可性。

第三，介于时代的快速发展，宪法中的经济类条款相对容易过时，为了顺应社会的发展就不得不对其加以修正，频繁地修宪必然会削弱宪法的权威性和稳定性。事实证明，对我国现行宪法的四次修正，绝大多数修正案是针对总纲中的经济类条款。

二、经济类条款在中国历代宪法文本中的沿革

1908年满清政权的《钦定宪法大纲》为中国历史上的第一个宪法性文件，但是其中并未对经济政策或经济制度有所规定。此后的《重大信条十九条》、1911年《中华民国临时约法》、1914年的《中华民国约法》以及1923年的《中华民国宪法》中均没有关于经济制度或经济政策的规定。直至1931年的《中华民国训政时期约法》，经济制度与经济政策才开始堂而皇之地进入宪法。《中华民国训政时期约法》第四章“国计民生”中，对国家的经济政策做了许多具体的规定，为国家直接兴办企业与干预经济铺平了法律的道路。此后，在1936年制定的《中华民国宪法草案》又对“国民经济”正式做了专章规定，其第6章明确规定“中华民国之经济制度，应以民主主义为基础，以谋国民生计之均足”。继接《中华民国宪法草案》，《中华民国宪法》（1946年）中仍在第6章对“基本国策”做了明文规定，其中对经济制度与经济政策以专节做了规定（第3节“国民经济”）。1949年通过的被认为是起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》也辟有专章用大量篇幅规定经济问题，而该章则直接被写成“经济政策”（第4章）。

新中国成立以后先后制定的四部宪法承袭了以往的做法，四个宪法文本皆有经济类条款，而不同于《中华民国训政时期约法》（1931年）和《中华民国宪法草案》（1936年）以及《中华民国宪法》（1946年）还有《共同纲领》（1949年）中以专门章节规定经济制度与经济政策的做法，新中国自“五四宪法”以来的四部宪法都是将经济政策与经济制度规定在宪法文本的第1章（总纲）中。

三、新中国四部宪法中经济类条款

笔者对新中国成立以来先后制定的四部宪法中的经济类条款的数量与各自在宪法条文的数量中所占的比例做了统计，统计结果如下：

需要说明的是，“七八宪法”第12条规定：“国家大力发展科学事业，加强科学研究，开展技术革新和技术革命，在国民经济一切部门中尽量采用先进技术。科学技术工作必须实行专业队伍和广大群众相结合、学习和独创相结合。”该条的侧重点是国家的科技政策，但是该条中“在国民经济一切部门中尽量采用先进技术”的规定与经济问题有着莫大的关联，因此笔者也将其归入经济类条款的行列。

从上表中可以看出，绝对数量上，条文数量最多的是“八二宪法”与“五四宪法”，最少的是“七八宪法”与“七五宪法”。由于四部宪法各自的条文总数差别很大，比如“八二宪法”的条文数量是“七五宪法”条文数量的四倍还多，因此比较经济类条款在各部憲法中的绝对数量意义不大，所以本文以下的分析主要基于各部宪法中经济类条文的相对数量，即经济类条文所占各部宪法条文总数的比例上，同时兼顾其绝对数量多寡的既有事实。而从表中可以看出，在相对数量上，经济类条文所占比例最大的是“七五宪法”，最小的是“八二宪法”。

前文已经述及，宪法最主要的规范是两类，即国家机构的设置与公民的基本权利，但是“七五宪法”以极大的比例规定经济制度与经济政策，势必会对宪法规定两类主要内容的空间造成挤压。“七五宪法”的条文总数是30条，但是规定公民基本权利的条文仅4条，这种极大的不合理现象充分说明了“七五宪法”结构本身的重大缺陷，而“七五宪法”的制定尚在“文革”时期，那是一个法治秩序严重倒退、公民的基本人权无法得到保障时代，因此“七五宪法”结构本身的重大缺陷及对公民基本权利规定的粗疏是特殊时代的特定政治环境使然。“七八宪法”是在“文革”刚刚结束后不久制定的，这一时期中共十一届三中全会还未召开，国家的经济社会发展还处在“徘徊”中。“七八宪法”在“七五宪法”的基础上制定而成，虽然对“七五宪法”有重大突破，但受“左”的思想影响依然严重，这一点在“七八宪法”的七条经济类条文中尤为明显，因此它很快就被“八二宪法”所取代。

“五四宪法”与“八二宪法”以较多的条文规定经济制度与经济政策，反应的是这两个时期国家对经济建设的重视，同时虽然这两部宪法中经济类条文的绝对数量多，但是其相对数量较小，这反应的是这两部宪法的结构相对合理，或者最起码不像“七五宪法”那样离谱。五四宪法的制定尚在新中国成立初期，这一时期社会主义改造正在如火如荼地进行，第一个五年计划正在实施当中，国家经济建设处于高潮之中，这一时期大规模的经济建设取得了初步的成效，整个国家的经济面貌有所好转，新的经济体系正在形成当中，执政者需要将既有的成果予以法律化，这一切反映在宪法的制定上，则是以相对较多的条文来规定国家的经济制度与经济政策。

“八二宪法”的制定已是国家实行了数年的改革开放政策之后，这一时期的工作重心已由“阶级斗争”转移到了“经济建设”上来，因此“八二宪法”以较多的条文规定国家的经济政策与经济制度。虽然在四部宪法中“八二宪法”规定经济制度与经济政策的条文最多，但是其所占的比例却最小，这是宪法文本自身内容扩充的结果，说明“八二宪法”回到了以国家机构的设置及人民的基本权利为主要内容的合理路径上来，并且将人民的基本权利置于国家机构的设置之前，这反映了“八二宪法”文本结构的趋于合理，是我国制宪史上的重大进步。“八二宪法”自颁布实施以来历经四次修改，先后通过了31条修正案，其中15条涉及经济制度或经济政策：1988年修正案共两条，皆与经济问题有关，分别涉及私营经济的地位和管理以及土地租赁和使用权转让；1993年修正案共9条，其中6条与经济问题有关，分别涉及国有经济、农村经济的组织形式、市场经济、国有企业的运营、集体经济组织及运营、劳动及劳动者六个方面；1999年修正案共6条，其中3条与经济有关，涉及所有制及分配制度、农村经济组织形式、非公有制经济的地位及管理三个方面，2004年修正案共14条，其中4条与经济有关，分别涉及土地制度、非公有制经济、私有财产的保护、社会保障（生产、积累与消费）。

四、结论

新中国成立后制定的四部宪法承袭了自1931年《中华民国训政时期约法》以来宪法文本中规定经济制度或经济政策的传统，它们均对各自所属时期的国家基本经济制度或经济政策做了如实的反映。虽数量不同，内容有异，但透过经济类条文在四部宪法文本中的变迁历程，我们能够管窥新中国经济社会发展的历程。宪法中规定经济类条款是十分有必要的，但宪法最重要的内容在于规定国家机关的配置及其权力行使以及公民的基本权利和义务，因此宪法中经济类条款的数量一定要适当，甚至在笔者看来，宪法中对经济内容的规定也要有助于国家公权力的规范行使以及对公民基本权利的保护。

参考文献：

[1]中国社会科学院语言研究所.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2005：1756，1765.

[2]秦前红，涂四益.经济政策与宪法规范[J].河南省政法管理干部学院学报，2008，（5）.

[3]蔡定剑.关于什么是宪法[J].中外法学，2002，（1）.