食品安全治理的国外研究述评

李静

摘要：作为困扰各国的世界性难题，食品安全问题引起了各国学界的重视，纷纷对这一问题开展深入研究。将从食品安全的概念及必要性、食品安全影响因素、食品安全各利益相关方、食品安全治理对策这四个维度对国外研究进行综合评述。

关键词：食品安全；影响因素；利益相关者；治理对策；研究综述

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0092-05

食品消费是人民生活最基本，也是最重要的组成部分。在最基本的意义上，要促进社会发展，提高人类福祉，首要条件必须维护并保障民众的生命健康安全，而要实现这一条件，又必须切实保障食品安全，以安全食品的供给保障人民生活水平的提高。所以可以说，食品安全问题事关广大人民群众的切身利益和生命财产安全，事关社会的全面小康与整体和谐，事关国民经济持续健康快速发展，也事关党和政府的公信力与合法性，保障食品安全成为我国政府履行监管职责，维护广大人民利益的基本要求。同时，食品安全又是一个重大的公共卫生问题 [1][2]，是一个困扰各国的世界性难题[3]。保障食品安全，是公共治理一个关键而基本的组成部分。在当今社会，食品安全已不仅仅是一个国家的问题，而是所有国家面临的一个带有根本性的公共问题[4]。

基于现实考量，国外学术界以及实务界从食品安全的概念及必要性、食品安全影响因素、食品安全各利益相关方、食品安全治理对策这四个维度对食品安全问题进行了广泛而深入的研究。对于这些已有研究的科学梳理，将有助于我们汲取有益精华，为应对我国日益严峻的食品安全问题提供强有力的理论支撑。

一、食品安全的概念及必要性研究

最早对“食品安全”进行概念界定是在1974年的世界粮食会议上，一些国际组织尝试从“粮食安全”这个角度着眼来界定概念：即任何人在任何情况下，都可以享有足量食品，以维持生存及健康。联合国FAO前总干事爱德华·萨乌马在20世纪80年代界定了食品安全的终极目标，即“保障在任何时候及情况下，民众对其所需的基本食品的可及与可得”[5]。目前，国际普遍认可粮农组织与世卫组织在《保障食品安全与质量：强化国家食品控制体系指南》中的界定，“食品安全涉及一些危害要素，它们可能会令食品伤害消费者健康。这些要素是必须予以消除，绝无讨论余地。”[6]

从20世纪80年代开始，研究食品安全概念等基本理论的导向由国家规制转向市场调节，由食品生产、加工等初级环节发展到食品分配、消费等社会环节，即突出“所有民众对于食品的可及与可得”，并不断重视对食品卫生、质量、营养等问题的研究。Von Braun等对食品安全的影响因素进行了扩展性概括。①Vandana Shiva等则通过长期的研究，对食品安全的内涵进行了有益探索。②世界卫生组织于1984年发布了《食品安全在卫生和发展中的作用》，将“食品安全”等同于“食品卫生”，将其定义为：“确保食品在生产、加工、存储、流通、消费过程中的安全性，以及适于人类享用且对健康有益的所有必备要素及措施”。隨着时代变化及社会发展，WHO对于相关问题的认识也得到了深化，在1996年发布的《加强国家级食品安全性计划指南》中，开始区分“食品卫生”与“食品安全”这两个概念，认为“食品卫生”是“一些条件或要素，即在整个食品链中，确保食品安全性和适宜性所必须满足的条件与采取的措施”，而“食品安全”则是指“一种担保，即按照原初的方式生产、加工、消费食品时，不会伤害消费者”。

针对食品安全治理的必要性，国外学者基于不同的学术背景及价值取向进行了大量研究，大致可以归纳为两种：一种是“博弈均衡论”，认为治理即各相关利益主体间的相互博弈，故而食品安全治理就是各利益相关者充分博弈以达到均衡的结果；另一种是“公众利益代理论”，认为食品安全治理是作为公共利益代理人的政府为弥补市场失灵所必须采取的措施。

Caswell教授与Henson博士是“博弈均衡论”的典型代表。他们通过大量的实证研究发现，食品安全治理（规制）政策是经过不同利益相关者基于对食品安全治理重点与绩效的不同评价标准，进行充分的利益考量与博弈，最终达致基本均衡所产生的结果，这些利益相关者包括政府、企业、农场主、消费者、纳税人等，所以，“政府不一定关注与消费者健康关系最密切的食品安全问题”，而更多可能是基于政治考量，如“为使民众对其执政合法性与能力恢复认同”等等。著名经济学家阿罗指出，食品安全治理的可行性以及具体方式，必须以成本—收益法对治理效益的评价结果为基础。

持第二种立场，也即从政府作为公众利益代理人角度出发的研究相对占据主流地位。有学者认为由于不安全食品对消费者健康的损害不能立即显现，呈现出潜伏性、滞后性、长久性，以致法律无法有效取证来验证不安全食品与消费者健康损害之间的因果联系[7]，在此情况下，“治理成为了解决社会危害问题唯一可靠的资源”[8]。加拿大萨斯喀切温大学的J.E.Hobbs教授以及英国里丁大学的R.Loader教授指出，虽然消费者十分注重食品安全，也异常重视食品安全治理，但他们却习惯性地将食品安全治理视为是政府的基本职责。绝大多数消费者将消费安全食品视为他们的基本权利而非特权，他们希望在购买食品时“安全这一特性已经‘在那儿了”。

二、食品安全的影响因素

国外学者对于食品安全影响因素的研究始于上世纪末，依据各自不同的学术背景与研究视角，积累大量研究成果。具体而言，有学者认为转基因技术的发展，转基因食品的出现带来食品安全新的问题；也有学者专注于食品贸易导致的外来物种随食品入侵的问题[9]；美国等西方国家的学者还研究了食品生物恐怖主义现象[10]。

美国著名学者Kinsey教授认为食品链中的每一个环节均与食品安全问题密切相关，并总结了影响食品安全的七个方面：一是化肥农药、生长激素等在种养殖过程中施用所带来的影响；二是农业环境资源，如空气、土壤、水等的污染；三是转基因等新工艺、新技术、新原料带来的食品安全不确定性；四是食品添加剂在农产品加工及储存中的违规或超量使用；五是假冒伪劣、违法生产等市场失灵或政府失灵；六是微生物导致的食源性疾病；七是科技进步对食品安全的控制及技术带来的新挑战[11]。

Christos Fotopoulos和Dimitrios Kafetzopoulos运用帕累托分析，确定了HACCP中11个关键因素，占出现食品安全问题的76.03%，其中首要的四因素均与雇员密切相关，由此可见雇员对有效实施HACCP至关重要，是影响食品安全的重要因素[12]。

三、食品安全利益相关者研究

具体而言，食品安全各利益相关方主要包括食品生产者、食品消费者以及食品监管者。

1.食品生产者研究

食品生产者是食品的提供者，是食品安全最重要的保障者，其行为将直接影响到一国的食品安全形势。对于食品生产、加工、销售者的研究大致始于上世纪末，西方发达国家研究人员对食品企业安全生产行为的动机、效益，以及企业对安全成本的反应等方面进行了颇有成效的研究，从最初的定性研究发展到目前的定量研究。

Smelzer和Siferd认为，食品企业提高产品质量的动机可以分为两大类：一是内部动机，即为了降低成本、提高利润；二是外部动机，即与交易成本有关的动机。并进一步提出，不同国家和地区的食品企业提高食品安全的动机是不同的[13]。例如，加拿大和澳大利亚的食品企业提高食品安全的动机是有效扩大或保持出口市场，而英国食品企业则是为了恢复消费者对曾出现问题的食品行业的信任；而发展中国家的食品企业则是为增强其在国内外市场中的竞争力而注重食品安全的保障。也有学者通过实证研究发现，即便在同一国家，不同类型食品企业的动机都存在差异，如大型企业是基于企业效率及利润率而提高食品安全，小型企业则更多是基于竞争压力、顾客诉求、政府要求等外部压力而为之。欠发达国家大中型企业要求政府废除强制性食品安全认证体系，便于企业更好地通过品牌争得消费者信赖；中型企业则要求政府以出口国标准来保障本企业的利益，而小型企业则会联合公众与社会组织，要求政府出台一些质量标准。Annandale通过研究指出，企业对安全食品的供给动机受企业管理战略的影响，其中组织学习、公司文化、规制类型、强制力度、利益相关者的影响等是起决定作用的因素。

研究食品安全行动效益的代表人物是Caswell教授，他提出了计算食品安全行为效益的公式，他认为企业之所以提高食品安全行为的效益，主要是基于企业总的投入产出比的变化，还有学者通过假定“竞争性市场结构”这一前提，运用成本函数模型及快乐计算模型估算了美国肉类生产企业的成本状况，指出企业成本将随着产品质量的提高而增加。

对于企业安全成本反应机制的研究大多是在微观层面进行，国外学者主要从行业协会等社会组织、风险与成本等角度进行实证研究。如Hueth等通过研究美国新鲜西红柿的市场风险与生产者监管措施间的关系，提出即便购销合同存在，但如果市场价格不能充分反映产品品质，农户也必将遭受市场风险的冲击。还有大量学者则针对生产者质量安全控制体系等进行了深入研究。

一些学者则非常关注农户与农民专业合作社。Narrod等通过对肯尼亚和印度出口果蔬产品的小农户进行研究，发现公共部门与私人部门合作有利于满足市场對于食品安全的需要，同时也能够保护供应链中小农户的地位[14]。Markelova， Hellinetal， Kaganzietal等发现小农户通过有组织的集体行动，与超市、速食店等高端市场建立稳定联系等方式可以有效保障食品的安全性[15]。

2.食品消费者研究

国外学者主要从三个方面开展针对食品消费者的研究：消费者对于食品安全的总体认知、消费者食品购买行为的影响因素、消费者对于食品安全问题的反映。

国外学者从不同角度，运用多种调查研究方法，总结出了影响消费者对食品安全认知的因素。Brewer等学者通过对419位消费者的调查，发现了影响消费者对食品安全认知的“四种主要因素”，①并进一步指出不同消费者对其的关注度也不尽相同。Kutznesof和Ritson通过对英国和爱尔兰消费者的研究，发现大多数消费者对转基因食品持“不确定”的态度，并未出现对于转基因食品的明显接受或排斥。此外，二位学者还进一步研究了消费者接受转基因食品的“影响要素”。②

还有大量学者研究了影响消费者购买食品行为的因素，Smith和Riethmuller的研究显示食品安全的关注度与年龄及收入水平成正比。Mclntosh等人通过研究证明，消费者的亲身经历会影响其对于食品安全的认知，其受到不安全食品侵害的经历会为其更加理性的消费选择积累经验、教训；另外，他们还发现媒体也会在很大程度上影响民众的消费选择，且电视的影响力更大。Smith等人通过考察消费者在夏威夷牛奶污染事件爆发后对牛奶需求的变化，发现牛奶的需求量会在极大程度上受到负面新闻的影响。Kim将影响消费者食品安全认知的因素分为内部因素和外部因素两类，并通过多元回归模型验证了日本消费者更为相信利用外部因素来规避和减少食品安全风险[16] 。

至于消费者对于食品安全问题的反映，国外学者同样进行了深入研究。Bruhn认为不断变化的消费习惯弱化了人们，特别是年轻消费者对食源性疾病的认识，因此，他特别强调对食源性疾病的病症及病源缺乏认识也将阻碍消费者正确消费行为的选择。Rimal通过研究指出，消费者的实际行动与其宣传的态度往往存在差异，许多消费者非常关注食品安全，却很少因为关注而改变食品购买行为。除了运用简单的统计分析方法外，还有学者采用因素分析法分析消费者对食品安全的认知。Shin运用WTP方法测度消费者购买意愿，发现对于任何一种可能被污染的肉制品，消费者愿意为安全多支付55—81美分。

消费者对于食品添加剂安全风险的感知也是国外学者研究的一个热门领域。Kariyawasam通过调查消费者接受不同安全信息属性的鲜牛奶的程度后发现，年纪较轻、收入较高、受教育程度较高的女性消费者更倾向于购买添加剂含量低的牛奶[17]。此外，Tobias Stern等通过对澳大利亚食品添加剂的调查发现公众的行为态度与食品添加剂安全风险的感知具有密切的正相关关系[18]；Shim等通过对欧洲消费者的调查发现了公众的主观规范以及添加剂信息全面程度与风险感知的关联程度[19]；Brewer和Rojas通过对美国消费者的研究发现，消费者对于政府监管措施的认知程度越高，越能够安心食用美国食品药品管理局评定的食物[20]。

3.食品监管者研究

国外学者关于食品安全监管的相关研究已经非常成熟了。Ritson & Li 认为由于风险信息的不对称性，食品安全的公共物品属性使得食品安全的社会成本增加，所以市场经济几乎不可能提供最适宜的食品安全。Holleran等在前人基础上，如阿卡洛夫的“柠檬市场”理论及科斯等关于社会成本、交易费用的研究，分析了食品安全的交易费用以及由此产生的个人激励[21]。

由于进行食品监管需要相应成本的投入，如果成本需求过高将会导致监管政策的失败。有鉴于此，各国政府相继开始分析食品监管措施的效率，研究者们也开始从不同角度对食品安全监管进行成本收益分析研究。有学者通过理论研究认为，监管的投入产出比极低，成本远大于收益，并认为食品安全各利益方都无法完全掌握食品信息，正因为此，政府监管应该让位于市场调节，根本没有必要强调政府的监管。对此，Antle持不同意见，他认为可分为两种情况：一是市场上的买卖双方都存在信息的不完全状况，此时的信息不完全是对称存在的；二是市场上只有消费者因为信息不完全而处于弱势，此时的信息不完全是不对称存在的。对以上两种不同情况，绝不能等同视之。但他同样认为食品安全领域内的政府监管并非不可或缺，即使存在信息不完全不对称，只要市场信誉机制能够通过调节作用的发挥，使市场价格与食品质量实现均衡，则消费者的合法权益仍可得以保障[22]。

而国外学者对于政府监管具体行为方式的研究，则通常是将其与消费者和企业的食品安全行为放在一起考察。Henson认为政府食品安全监管的方式主要有制定法律法规、发布行政指令、通过发证实施市场准入监管、赏罚相关市场行为[23]。而且，因为具体国情不同，各国政府采取的监管措施也存有差异。如英国政府采取“尽职调查（duediligence）”措施，即要求食品链上端的生产加工企业接受食品链下端的食品销售者的调查，以供应链内的巨大压力，尤其是退出压力，迫使其满足相应的供货条件，供给安全可靠的食品[24]。而澳大利亚政府则推崇“协作监管（Co-regulation）”，即在食品安全监管体系中纳入政府、企业、消费者、社会组织等多元主体，以整体合力来对食品安全问题实施共同监管[25]。在经济发达国家，政府一般比较重视食品安全监管政策与社会福利的关系，以及食品安全监管措施的绩效评价，并逐渐以定量分析取代定性分析。

还有一些学者则非常重视宣传教育在政府监管工作中的作用。Pornlert Arpanutud、Suwimon Keeratipibul、Araya Charoensupaya、Eunice Taylor建议政府通过食品安全政策的规划，对高级管理者进行相关知识的教育，使其对食品安全监管系统将为其带来的潜在收益加以认知，此外，他们还证实了政府信息传递在食品安全管理中的重要作用[26]。

四、食品安全问题的解决方法及对策

2002年1月在摩洛哥马拉喀什举行的首届全球食品安全管理者论坛上，FAO总干事德·哈恩博士（Hartwig de Haen）突出了食品安全体系的重要性，并吁求所有国家强化交流合作，构建并完善食品安全体系[27]。2004年10月，联合国粮农组织和世界卫生组织在泰国曼谷联合举办了以“建立有效的食品安全系统”为主题的“第二届全球食品安全管理人员论坛”。大会达成的主要共识包括：一是国家必须关注消费者权益，激励消费者积极参与政府食品安全规制活动；二是要构建国家层面的食品安全信息组织，做出在整个食品链中保障安全的政治承诺；三是要强化中央与地方之间在食品安全领域的互动、交流、合作；四是鼓励政府在适当范围内与民众分享食品安全政策，坚定决心、加强保障，切实有效地执行国家食品安全政策；五是敦促各国尽快加入国际食品安全部门网络（INFOSAN），并通过这一网络获取食品安全信息以及技术方面的支持；六是要在食品安全监管体系中引入生物反恐[28]。

也有学者从建立食品安全控制体系这一维度进行研究。如Adrie，J.认为，必须满足“操作一致、国际交流、信任、透明性、与行政過程分离、以结论为中心”等条件，才能促进控制链各部门之间的合作，而只有合作的达成才能保障控制链的有效运行[29]。Rolf，M.通过对欧洲未来食物链的发展远景进行比较分析，从技术上、行政上、社会发展上总结了三种不确定因素，并有针对性地提出了应对措施。

五、简要评析

通过以上文献综述，不难发现食品安全是一个综合概念，对其的认识需要不断深化，相关研究在国外起步较早，理论较为成熟，取得的研究成果颇丰，获得的实践经验丰富。无论是在基本理论的界定方面，还是现状分析、原因探究，抑或对不同利益相关者的研究都极为深入，这对于中国食品安全领域的理论研究以及治理实践均具有极强的借鉴价值。但仍不免存在“四多四少”几方面不足：

一是经济学视角关注多，而公共管理视角关注少。通过综述，我们发现国外学者大多是从经济学这一学科视角切入进行相关研究。诚然，食品安全确是一个经济问题，但更重要的是，我们必须明确，食品安全关涉公众基本福利，关涉社会稳定，更是一个政治问题与社会问题，亟须其他学科，尤其是公共管理学科的学术关怀。

二是对于政府的关注多，而对于其他参与主体的关注少。食品安全问题的利益相关者甚众，除了政府与食品企业以外，还包括消费者、行业协会、新闻媒体等。国外学者虽对企业和消费者有所研究，但多是以经济或利益视角切入，从利益博弈的维度加以审视。而要治理或缓解食品安全问题，除了利益博弈外，更要多方参与，实现食品行业自律与他律的有机结合。必须将企业、消费者、行业协会等视为治理主体加以考察，改变传统研究视域下政府一家独大的局面，推动实现多元参与。

三是对于欧美等发达国家的关注多，而关注中国的少。现有国外研究大多选取欧美等发达国家为研究蓝本进行理论探析，并设计解决问题的技术模型。这些研究虽然对包括中国在内的发展中国家具有重要的借鉴意义，但其研究成果是否具有普世意义尚有待实践检验。必须清醒认识到，一国的经济发展水平、政治体制、社会背景、国民习性等对于食品安全治理的模式选择具有决定意义。对于国外研究，我们唯有坚持批判地借鉴，并结合中国具体国情，方能找到适合我国的可行模式。

四是定量研究多，而定性與定量相结合的研究少。在研究初期，国外学者亦将注意力置于概念界定与外延明晰等基本理论的研究之上，但随着西方社会科学研究范式的整体转向，定量研究迅速占据食品安全研究的主战场，大多数学者惯于选择样本企业或目标群体，运用定量技术，构建模型。毋庸置疑，基于数据分析的定量研究具有很强的科学性，但不容忽视的是，作为社会问题的食品安全，牵涉诸多价值分析与主观判断，仍无法超脱必要的定性分析，如市场内的信任体系建设、食品生产者的道德培育等。故而，在食品安全问题的研究中，必须坚持定性与定量相结合，二者皆不可偏废。

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