中国与欧盟、美国和日本食品标签法规标准的比较研究
2013-05-15高培钧程劲松肖国荣
高培钧,程劲松,肖国荣
(1.中国食品发酵工业研究院,北京100015;2.国家质检总局执法督查司,北京100088)
民以食为天,食以安为先,而食品标签则是人们了解食品安全程度最基本依据。食品标签作为记录食品信息的载体是反映食品信息最直观的体现,起着传递质量信息、降低交易成本等重要作用。食品标签的管理也是许多国家食品安全监管的基本方式之一,许多国家或地区都制定了食品标签管理的规章制度,欧盟根据地区情况制定了适合地区情况的食品标签法规体系,美国和日本则根据各自的国情也分别制定了相对完善的食品标签法规体系。本文通过比较分析中国与欧盟、美国和日本食品标签法规,促进对国内外食品标签法规差异的了解,为我国食品标签法规体系的完善提出了一些借鉴性意见。
1 国内外食品标签法规标准的概述
1.1 欧盟食品标签法规标准的概述
欧盟食品标签法规体系主要由Regulation(EU)1169/2011、Directive2000/13/EC(2014年12月13日废止)和与食品标签有关的专项指令构成,其首要考虑的是为消费者提供信息和保护消费者的利益,从管理层次上讲,可以分为“横向”和“纵向”2个方面。“横向”法规规定了各种食品标签共同的内容,不涉及具体产品的要求,“纵向”法规针对的是各种特定食品标签,对某一类或者某一食品的法规。“横向”法规规定的内容主要包括:一般性食品的标识、外观和广告,食品的营养标签,对于含有过敏源食品的标识,食品的营养和保健声称,预包装产品(质量和容量)的标识,食品包装材料和大小的标识,食品的价格标识和食品批次的标识等(表1),并且通过对Directive2000/13/EC不断修订与补充使“横向”的食品标签法规体系逐步达到完善。欧盟的“纵向”法规不仅范围广(表2),在细节上规定的也非常全面,如2002年发布的Directive 2002/67/EC规定了作为调味料而添加的奎宁和咖啡因必须在食品配料中列出名字并标识含量,防止消费者过量食用[1]。同时,根据出现的食品安全问题不断调整相关的法律法规,使“纵向”法规不断完善,如英国爆发疯牛病以来,欧盟建立和完善了一系列关于牛肉标签的法规,建立了识别和登记活牛以及牛和牛肉产品的标签体系[2]。
1.2 美国食品标签法规的概述
表1 欧盟“横向”食品标签的主要法规[3-4]Table 1 The EU regulations of horizontal food lable[3-4]
表2 欧盟“纵向”食品标签的主要法规[3-4]Table 2 The EU regulations of vertical food lable[3-4]
续表
美国的食品标签法规是比较系统和完整的,其主要体现在美国法典(合理包装和标签法、联邦食品药品和化妆品法、禽类产品检验法、肉类产品检验法、蛋类产品检验法、联邦酒类管理法)、联邦法典(食品标签、葡萄酒标签和广告、蒸馏酒标签和广告、麦芽酒标签和广告、酒类标签标示程序、酒精饮料健康警示声明)、消费者保护法案和食品致敏原标签[6](表3)。《联邦食品药品和化妆品法》在伪劣食品、假冒食品、膳食补充剂标签豁免、公开声称、婴儿配方粉要求和新膳食成分等多个章节对食品标签做出了相关规定,《合理包装和标签法》对标签内容的标示位置和格式、含量声称的内容、净含量附加声明制定了具体规定,《1994年膳食补充剂健康和教育法》对膳食补充剂声称、营养支持声明、膳食补充剂配料标注和营养信息标注等多方面标签内容做出规定。除了食品标签的通用法规,美国还有针对某些特殊食品的标签标识的法律法规[5]。《2004年食品过敏原标签和消费者保护法》是美国关于食品过敏原标签的一部基本法规,《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》和《蛋类产品检验法》分别对相关产品的标签标示作了规定[5-6],《葡萄酒、蒸馏酒及麦芽酒精饮料主要食品过敏原标签》对法规涉及的产品制定了自愿标注过敏原标签的有关规定[7]。
1.3 日本食品标签法规标准的概述
日本对食品标识的要求也非常严格,其有关食品标签的规定以“食品、添加剂及其器具或容器包装上不得出现危害公众卫生的虚伪或夸张的标示或广告”为原则,主要体现在《食品卫生法》、《关于农林物资的规格化及品质表示的正确化法律》(农业标准化法,JAS法)、《营养改善法》和《反不公平馈赠和误导法》中[8](表4)。日本现有国家标准(JAS)为自愿性标准,无法律约束,但一旦被法律部分或全部引用,其引用部分将具有法律属性,一般都要强制执行。近年来,日本对食品标签标准进行了持续而广泛的制修订工作,颁布了《生鲜食品质量标签标准》、《加工食品质量标签标准》和《转基因食品质量标签标准》等系列标准[9],这些严格的食品标签法规及标准维护了消费者的权益,同时也加大了国外食品进入日本市场的难度。
表4 日本食品标签的法律法规和标准规范[8]Table 4 The Japanese regulations or standards of food lable[8]
表3 美国涉及食品标签的主要法律法规表[6]Table 3 The USA regulations of food lable[6]
1.4 中国食品标签法规标准概述
我国的食品标签规范性文件主要有国家法规、部门规章、技术法规和国家强制性标准(详见表6)。首先,《食品安全法》对食品的标签做出了严格的规定,其中共有18处提到了食品标签问题,《消费者权益保护法》、《产品质量法》和《反不正当竞争法》也对食品标签做出了明确规定。在实施食品标签相关法律的基础上,有关部门还制定了一些部门规章,《保健食品管理办法》用于保健食品标签做出了明确规定,《食品营养标签管理规范》用于指导和规范食品营养标签标识,《食品标识管理规定》用于规范食品标识的标注。这些部门规章对国家法规进行了有效补充,推动了我国食品标签管理。同时,为了更好地规范食品标签管理,我国还相继制定了一系列国家标准。1987年我国首次颁布了通用食品标签强制性国家标准《食品标签通用标准》,后来分别于1994年、2004年和2010年3次修订。1992年,针对特殊膳食用食品制定了《特殊营养食品标签》,2004年经修订被替代为《预包装特殊膳食用食品标签通则》(GB13432-2004)。1989年,针对酒精饮料制定了《饮料酒标签标准》(GB10344-1989),2004年经修订被替代为《预包装饮料酒标签通则》(GB10344-2004)[5]。2011年针对食品营养标签制定了《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)。这4部标准是我国制定的食品标签方面的独立标准。此外,除了通用标签强制性标准,还有许多产品标准中对标签也规定了特殊标示内容,对产品的某些特征成分的含量进行标注(表7)。
2 国内外食品标签法规标准比较
2.1 食品标签法规标准具体规定内容的比较
国内外食品标签标示内容,在食品名称、配料的定量标示、净含量、生产者和经销者名称、地址、联系方式、日期标示、贮存条件、食品生产许可证编号和产品标准代号等方面基本相同,只是在一些细微的标示方式方面有一些非原则性的差异。欧盟在规范一般情况下食品标识应包括的强制性标识内容的同时,突出了可追溯原则,如Regulation(EC)178/2002要求所有在欧盟销售的食品上市前都应加施便于追溯的标签,Regulation(EC)No 1760/2000要求各成员国建立识别和登记牛以及牛肉产品标签体系[12]。美国的食品标签法规突出了营养和健康的主题,将食品标签版面分为主要展示版面和信息版面,要求所有预包装食品加贴内容复杂的强制性标签[13]。日本要求市场上销售食品必须包括消费指导信息、安全保障信息、营养含量信息和原产地信息,其中消费指导信息包括商品种类、产地以及养殖、天然等具体细节信息,安全保障信息包括使用食品添加剂的种类、存在的过敏性物质和肉食产品的产地、保质期、安全处理等信息,营养含量信息包括食品营养成分含量信息、食品来源信息(天然、有机和转基因区别)和产品加工工艺等信息(浓缩果汁加水还原而成的果汁要注明“浓缩还原”)[14]。我国的食品标签管理体系建设起步较晚,我国对食品标签的规范化管理始于20世纪80年代[7],目前还达不到美国与欧盟的管理水平。总的来看,我国的食品标签法规管理体系与日本相似,《食品安全法》等国家法规规定了食品标签的基本原则,部门规章和国家标准有效补充国家法规。但是我国涉及产品类别的标签标准还比较少,产品类别标准规定的食品标签信息还不够全面。如致敏性物质是导致食品安全事故的重要因素之一,在致敏性物质标注方面,我国并未作强制性要求。在声称用语规范和广告方面,一方面,我国的声称用语规范还不够全面,在食品标签方面很容易出现误导消费者的名称、图片或标记,另一方面,我国的食品标签覆盖范围只包括食品包装标签标识管理,不包括食品广告用语和食品广告用语的规范。我国通用食品标签法规在具体细节上还需进一步完善。
表5 日本关于农林物资的规格化及品质表示的正确化法(JAS法)的标准规范[8]Table 5 The Japanese JAS standards[8]
续表
表6 中国与食品标签相关的法律法规和强制性标准[10]Table 6 The Chinese laws or standards of food lable[10]
表7 中国规定了特殊标示内容的产品标准[11]Table 7 The product standards of China with special food lable Regulations
续表
2.2 食品标签及广告中声称用语的比较
美国食品标签法规除了规定了营养声称、营养成分功能声称和与疾病有关的声称用语,还包括降低患病风险和治疗声称一般健康声称和除营养素功能声称外的其他功能的声称。欧盟的指令(Directive 2000/13/EC)对食品标签和食品广告有详尽的规定[15]。与它们相比,一方面,我国的声称用语规范还不够全面。目前,我国对于食品标签声称用语的规范,分别在具体的食品安全标准中进行规定,《预包装食品营养标签通则》对营养声称和营养成分功能声称进行了规定(GB28050-2011),保健(功能)食品通用标准中对与疾病有关的声称用语进行了规定(GB16740 1997),对于质量、数量、来源和组成声称以及除营养功能声称外的其他健康声称方面我国还没有明确规定。另一方面,我国的食品标签覆盖范围只包括食品包装标签标识管理,不包括食品广告用语和食品广告用语的规范,在我国,由于食品标签和食品广告是由不同职能部门负责监管,在虚假宣传方面缺少指导性法规。
2.3 食品配料中有关过敏源标识规定的比较
欧盟分别于2003年、2006年和2007年修订了食品配料中有关过敏源的标识,其中2007年规定了含有麸质的谷物、甲壳纲类及其制品、蛋类及其制品、鱼类及其制品、花生及其制品、大豆及其制品、乳及乳制品坚果、芹菜及其制品、芥菜及其制品、芝麻及其制品、二氧化硫或亚硫酸盐、羽扇豆及其制品和软体动物及其制品等14种必须在标签上清楚标明的食品配料,并要求如果产品名称中没有标明,则必须对产生过敏的配料给出明确的信息,任何过敏物质都不能隐瞒[16]。美国的《食物过敏原标签和消费者保护法》规定了牛奶、蛋类、鱼类、贝壳、坚果、花生、小麦和大豆这8种致敏原必须在食品包装标签上以简单明确的语言予以标示,并列出了具体的产品类别学名,对每一种致敏原所包含的产品种类范围都作了具体规定[17]。食品过敏问题已日益成为广大消费者关注的焦点,我国的《预包装食品标签通则》只在推荐标示内容中给出了规范,并没有强制性要求[18]。
2.4 食品标签法规体系形式的比较
欧盟有关食品标签的法规采取了两种立法体系。一种是“横向”法规体系,规定各种食品标签共同的内容,比如食品标签的营养标识规定等内容的法规;一种是“纵向”法规体系,针对的是各种特定食品,比如巧克力产品、牛肉、葡萄酒等食品的标签的法规[19]。美国有关食品标签的法规体系采取规范性法律与技术法规或规则的相互补充完善的方式。例如美国的《联邦食用肉检查法》《联邦家禽产品检查法》《联邦蛋产品检查法》,其联邦法规 CFR的9CFR317与之对应地规定了食用肉、家禽产品、蛋产品的标签要求[20]。除此之外,美国官方还发布了《食品标签指南》,不仅能够对应列出了适用的法律法规条文编号,还能进行详细的图文比较,使企业能够一目了然地明白怎么执行法律条文,如何标注标识的大小、位置等,为顺利执行食品标签规定提供了较为权威的参考。日本的食品标签法规体系则是以《食品卫生法》和《关于农林物资的规格化及品质表示的正确化法律》(农业标准化法,JAS法)为基础,以《计量法》、《不公平赠品及不公平标签防止法》和《反不公平馈赠和误导法》作为产品标签的通用要求,另外,为了满足消费者选购商品的需要,通过制定JAS标准规定产品的质量标签要求。与它们相比,一方面,我国关于通用食品标签的国家标准规定还不十分全面,规范食品标签的强制性国家标准修订的间隔期较长,导致了利用食品标签误导消费者的情形一定程度上的还存在,比如“蜂蜜制品”等产品名称混乱、标识标注不规范的问题。2007年8月27发布《食品标识管理规定》,明确规定由两种或者两种以上食品通过物理混合而成且外观均匀一致难以相互分离的食品,其名称应当反映该食品的混合属性和分类(类属)名称,但是由于配套的行政处罚措施、民事赔偿机制不完善等原因,蜂蜜制品标签标注混乱的问题仍然存在。另一方面,我国涉及产品类别的标签标准还比较少,一些产品具有鲜明特点,在目前的日常消费中,《预包装食品标签通则》和《预包装特殊膳食使用标签通则》往往不能满足消费者对食品标签信息的需求。例如,国际标准规定年份酒的年份是指自酒蒸馏之日起必须在橡木桶中储存够一定时限,虽然允许不同储存年份的就可以相互混合,但混合之后职能按最低酒龄来进行分级,但是国内在年份酒方面缺少相应标准,在年份酒方面欺骗消费者的行为比较突出。此外,消费者对转基因食品、辐照食品、色拉调和油的调配比例等信息具有知情权,因缺乏相关类别食品在标签方面的强制性要求,往往在执行方面显得模棱两可。
2.5 国内外食品标签管理体系的比较
欧盟由欧洲委员会健康与消费者保护总司和食物链及动物健康常务委员及其下属的八个专门委员会具有一定的立法权,负责与各成员国主管机构共同协商制定食品标签有关的立法。由欧洲食品安全局负责客观的风险评估,为欧盟食品安全立法提供科学依据和技术支持,各成员国的主管机构及其分支机构负责有关法律的实施,在一定程度上解决了法律制定的统一与各地执行的关系。美国按照食品类别对食品标签进行分工监管,涉及多个部门[21],分别由美国食品药品管理局、食品安全检验局和烟酒税收贸易局负责。美国是根据产品划分食品标签的监管职能,我国对食品进行分段监管,美国的监管模式体现出了连续性和专业性特点,同一行政部门既可以进行链式监管,又能够根据自己的监管范围进行深入的专业化研究与执法。与其他国家不同的是,日本的食品卫生监控首先是从源头抓起,通过对化学物质的生产和进口的控制,防止食品安全事件的发生。日本的食品安全监管机构为食品安全委员会、厚生省和农林水产省,这三个部门分工明确,职能既有交叉又有区别,日本的食品安全委员会负责风险分析和劝告,提出应对重大食品安全事件的措施,厚生劳动省全面负责食品安全和分配,制定食品法律和标准,农林水产省则全面负责农产品的生产和质量控制,在保证粮食供应的基础上通过振兴农业促进国民经济的发展[22]。
3 对国外食品标签法规的借鉴
近年来,我国食品标识管理有了很大的进步,继1982年颁布《食品卫生法》以来到2011年11月《预报装食品营养标签通则》标准的发布,我国的食品标签的规范化管理正在逐步完善,但同国外发达国家比较依然显的十分薄弱,在个别地方存在缺陷,为了推动食品管理方法的健康发展,促进市场流通和贸易公平,有必要结合中国的实际更好地推动食品标签管理。
3.1 加强食品标准在具体细节上的规定
近年来,食品工业发展迅速,其品种多、范围广,虽然我国已有部分食品分类的相关规定,但仍然很难做出精确而概括的全部分类,有些产品甚至因规定不详细甚至出现标准重复修订现象。例如,在食品标准中,变性淀粉被归为食品添加剂一类,目前允许使用变性淀粉共13种,其国家强制性标准在征求意见的同时,包含这13种变性淀粉的推荐性国标《食用变性淀粉》也在征求意见。某些企业使用葵花籽为原料,经剥壳、去皮、压榨,执行企业标准《浓香葵花仁油》,当地卫生厅的备案依据是该企业的生产工艺与国标相比多了“去壳”步骤,但是根据油脂加工技术要求,葵花籽属于壳含量高于2%的油料籽粒,在制取油脂前通常要进行剥壳、仁壳的分离处理[23]。日本的食品标准数量、种类繁多、且要求较为具体,涉及食品的生产、加工、销售、包装、运输、储存、标签、品质等级、食品添加剂和污染物、最大农兽药残留允许含量要求等方面,已经形成了较为完备的标准体系,具有很强的可操作性。同时,日本现有国家标准(JAS)为自愿性标准,无法律约束,但是一旦被法律部分或全部引用,其引用部分将具有法律属性,一般要强制执行。通过借鉴日本的食品产品分类和JAS标准规定的产品质量标签要求,能够避免标准规章的重复修订,借鉴日本JAS标准法适当引用地方性、行业性甚至企业标准的方式,可以最大限度地提高标准制定效率。
3.2 加强对过敏源标识和相关声称、广告的管理规定
有资料显示,中国儿童过敏性哮喘患病率从20世纪90年代的1.5%增加到2000年的3.34%[24],食物过敏是引起该疾病的主要原因之一。当前随着食品行业的发展,许多新资源食品被开发出来推向消费市场,导致过敏食物越来越多。因此,增强对食品过敏源的管理,是一个重要问题。目前欧盟的食品安全风险评估机制,是由各技术机构为食品安全立法提供科学依据和技术支持,在食品添加剂、污染物、营养和过敏、转基因食品等领域提供科学的风险评估结果,对食品营养声称、健康声称和广告等提供科学意见。例如,欧盟“纵向”法规规定了含奎宁食品、含咖啡因食品、添加甾醇类物质的食品、麸质不耐受人群可用食品和咖啡提取物和菊苣提取物制品等营养或过敏类食品的法规(详见表2)。
3.3 完善食品标签规范体系,推动推荐性食品标签标准、规范的制修订工作
我国相关法律、法规宣传力度不大,有的食品企业不清楚相关法律、法规,盲目标注食品标识,有的食品企业为了谋取利润搞虚假宣传,误导消费,有意隐藏甚至不标明生产日期等,使得消费者很难从食品标识上判断食品的质量和安全。国外的食品标签管理体系在强制性和指南性(推荐性)方面互为补充,而国内的标签主要是强制性的(推荐性意见往往不被重视而不被企业采纳),指南性意见相对较少。美国所有新的法规在其生效日期之前将公布于美国联邦公报(Federal Register(FR)),并每年汇编在美国《联邦法规》(Code of Federal Regulations,CFR)的第21卷里,美国官方的《食品标签指南》,为食品标签规定的顺利执行提供了较为权威的参考。法国的一些标签原来是非强制性的,后来被行业广泛接收然后适时转成强制性的。推动官方公布的食品标签指南和技术性法规在某些方面具有实用意义,一方面,能推动标签规范和制度本身的竞争和企业的优胜劣汰,Carneiro的研究表明描述比较详细完善的标签信息,不仅有助于帮助消费者建立产品信任,还能提高消费者对产品购买可能性评价[25];另一方面,也能减少企业适应新规范的摩擦和过渡的成本,比如《预包装食品标签通则》在每年的更新中不断补充新的强制性要求,若能在修改前具有相关的推荐性要求,不仅能避免企业在标签上的违法成本过高,还能推动监管部门检查企业食品标签的可信度来加强食品安全的管理。
4 展望
食品标签是消费者获得预包装食品信息的重要途径,代表了企业对消费者的承诺,既能保护消费者的利益和健康,也能维护食品企业的合法权益。内容真实完整的食品标签可以准确地向消费者提供产品的质量、安全特性和食用方法等信息,可以保护消费者知情权和选择权;企业可以使用食品标签减轻信息不对称对食品安全造成的影响,突出产品属性,推动市场的积极性,提高产品附加值。食品标签制度已经在许多国家形成了一种重要的认证标识制度,既可以方便落实食品安全监管与责任追究,也可以使广大消费者依据食品标签上的信息,挑选与购买食品。我们可以通过结合国外的食品标签法规标准,建立具有本民族特色的最适合我国国情的标签认证标识制度,利用“有形的手”行政监管和“无形的手”市场调节,为中国的食品安全保驾护航。
[1]唐晓纯,张慧媛,刘晓鸥.欧盟食品标签风险管理概况及其最新进展[J].食品工业科技,2012,33(15):386-390.
[2]黄灿.欧盟、国际食品法典和中国食品标签标准比较研究(Ⅰ)[J].包装与食品机械,2004,22(1):5-8.
[3]杨桂玲,叶雪珠,袁玉伟,等.欧盟食品标识法规管理现状及对我国食品标识体系的建议[J].食品与发酵工业,2009,5(35):128-131.
[4]吴重农.相关法律和法规[J/OL].技术壁垒资源网.更新日期2010年3月29日.http://www.tbtmap.cn/portal/Contents/Channel_2125/2008/0731/29382/content_29382.jsf?ztid=2163
[5]董新昕,杨月欣,王强.中美食品标签管理体系浅析[J].中国食品卫生杂志,2010,22(1):53-56.
[6]魏博娟.法律法规清单[J/OL].技术壁垒资源网.更新日期2011年8月17日http://www.tbtmap.cn/portal/Contents/Channel_2125/2008/0729/25437/content_25437.jsf?ztid=2163
[7]Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau.Major food allergen labeling for wines,distilled spirits,and malt beverages[J].Federal Register,2006,71(143):422602-42270.
[8]吴重农.相关法律法规[J/OL]技术壁垒资源网.更新日期2009年4月20日 http://www.tbtmap.cn/portal/Contents/Channel_2125/2008/0801/29572/content_29572.jsf?ztid=2163
[9]冯怀宇.日本质量标签标准及监管体制[J].世界标准化与质量管理,2003(6):33-35.
[10]彭荣,张立实,樊永祥.国内外食品标签法规标准比较研究[J].中国食品卫生杂志,2012,3(24):250-255.
[11]周才琼.食品标准与法规[M].北京:中国农业大学出版社,2009:221.
[12]Ammendrup S,Füssel A E.Legislative requirements for the identification and traceability of farm animals within the European Union[J].Revue ScientifiqueetTechniquedeL Office International des Epizooties,2001,20(2):437-444.
[13]杨玲.冯忠泽,樊红平,等.国内外食品标识法规及标准浅析[J].食品科技,2008(3):190-193.
[14]林雪玲,叶科泰.日本食品安全法规及食品标签标准浅析[J].世界标准化与质量管理,2006(2):58-61.
[15]The European Parliament and The Council of The European Union.Directive 2000/13/EC of the European Parliament and of the Council of 20 March 2000 on the approximation of the laws of the Member States relating to the labelling,presentation and advertising of foodstuffs[S].2000-03-20.
[16]肖有鹏,高金燕,陈红兵.欧盟对食品过敏人群保护的法规进展[J].食品工业科技,2008,29(4):302-304.
[17]刘先德.美国食品安全管理机构简介[J].世界农业,2006(2):42-44.
[18]中华人民共和国卫生部.GB7718-2011.中国标准书号[S].北京:中国标准出版社,2011.
[19]The European Parliament and The Council of The European Union.Commission Directive 2007/68/EC of 27 November 2007[S].2007-11-28.
[20]US Food and Drug Administration,Center for Food Safety and Applied Nutrition.Food Allergen Labeling and Consumer Protection Act of 2004(Public Law 108-282,Title II)[S].2004-08-02.
[21]刘先德.美国食品安全管理机构简介[J].世界农业,2006(2):42-44.
[22]边红彪,钟湘志.日本食品法律法规体系框架与管理模式[J].中国标准化,2009(12):6-8.
[23]彭阳生.植物油脂加工实用技术[M].北京:金盾出版社,2003:17.
[24]许军,黄渊涛,林小炜,等.国内外食品过敏原标签标注情况研究[J].现代农业科技,2009(13):354-356.
[25]Carneiro J D,Minim V P R,Deliza R,et al.Labelling effects on consumer intention to purchase for soybean oil[J].Food Quality and Preference,2004(3):175-282.