支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力

杜德印

党的十八大报告把“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”列在推进政治建设和政治体制改革要抓好的七项重要任务之首，强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”。这些重要论断进一步明确了党与人民、人民与人民代表大会制度、人民代表大会制度与人大及其常委会的关系，进一步明确了新形势下坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的任务和要求，对于我们做好人大工作，具有重要的理论意义和实践意义。

一、人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度

党的十八大报告把“人民民主不断扩大”作为全面建成小康社会的重要目标之一，含义深刻，意义重大。发展人民民主，既是建设中国特色社会主义的重要内容，也是将中国特色社会主义伟大事业继续推向前进的重要保障。报告指出“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”，“人民民主是社会主义的生命”。这些鲜明的论断深刻反映了我们党对建设社会主义民主政治、发展人民民主的立场和态度，表明了对党和人民关系的深刻认识。

坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，其根本目的是为了发展人民民主。要在民主的广度、深度上下功夫。一是要发展更加广泛的人民民主。要保证广大人民群众能够依法享有和行使广泛的民主权利和自由，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，积极投身社会主义现代化建设，更好地保障人民权益的实现。二是要发展更加充分的人民民主。要丰富民主形式，拓宽民主渠道，扩大公民有序的政治参与，使民主的实现方法、程序、途径多样化，使民主的原则和内涵能够更为充分地体现出来，更好地保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。三是要发展更加健全的人民民主。要注重健全民主制度，着力加强制度建设，进一步坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层民主制度，特别是要健全协商民主制度和工作机制，不断推进人民民主的科学化、制度化、规范化。

人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质和核心。我国的根本政治制度是人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体，也是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人民通过民主选举，产生各级人大代表，由各级人大代表组成各级人民代表大会来统一行使国家权力。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民的利益和意志集体讨论和决定问题、行使国家权力，从而保证人民在国家生活中的主人翁地位。这就是人民与人民代表大会制度之间关系的实质。

二、发展人民民主必须充分发挥人民代表大会的职能作用

人民行使民主权力不能是孤立的、分散的、无序的。我国宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会由人民选举产生，人民代表大会对人民负责。人大及其常委会按照民主集中制原则，代表人民意志、反映人民利益、保障人民权利，使人民当家作主的权力在人民代表大会制度轨道内依法有序地得到保证和实现。人大及其常委会履行宪法和法律赋予的各项职责，开展立法、监督、重大事项决定等各项工作的过程，就是通过人民代表大会来汇集和表达民意、保障和维护人民当家作主权力的具体实践。因此，在发展人民民主过程中，坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会的职能作用，意义十分重大。一是有利于汇集和表达人民意愿。充分发挥人大及其常委会在密切联系群众方面的重要作用和优势，畅通群众愿望和利益的表达渠道，保证人民群众的意志和愿望通过人民代表大会得到充分有序的表达。二是有利于保障和维护人民群众的根本利益。多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题；并立足自身的职能定位，充分发挥自身优势，把解决眼前具体问题与提供长期的制度保障结合起来，把解决问题与维护人民群众合法权益结合起来，把民生问题的解决纳入制度轨道上来。三是有利于尊重和维护公民权利。正确处理权力与权利、权力与责任的关系，注重对权力的规范、制约和监督，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。在维护好人民群众根本利益的同时，统筹协调好集体利益与个人利益、眼前利益与长远利益的关系，促进社会公平正义。

坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会的职能作用，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，这是对人大及其常委会的要求，也是全党全社会的共同责任。首先，各级党委要把坚持和完善人民代表大会制度作为改进领导方式和执政方式的根本途径。要坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用，使之成为汇集、反映、表达、转达民意的主渠道。运用人民代表大会制度平台，使各级国家机关都在党的统一领导下，协调有序地开展工作，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，从制度上、法制上保证党的路线、方针政策得以贯彻实施。第二，人大及其常委会要依法有效履行国家权力机关的职能。人大及其常委会作为根植于人民代表大会制度的国家权力机关，要在党委领导下，通过依法有效履行职能，认真开展各项工作，努力把人民代表大会制度在坚持党的领导、保证人民当家作主和推进依法治国中的作用充分发挥出来。通过人大及其常委会的工作，维护人民代表大会制度的地位，展现人民代表大会制度的优势，决不能由于自己工作做得不好而损害人民代表大会制度。第三，“一府两院”要自觉接受人大及其常委会的监督。“一府两院”与人大虽然分工不同、职责不同、工作方式不同，但指导思想、根本宗旨、奋斗目标、工作任务都是一致的，这是我国政治制度的特点和优势所在。应该说，人大对“一府两院”的工作既有支持又有监督，但是支持不能代替监督。人大支持“一府两院”依法行政、公正司法，而对其工作中存在的问题与不足，要敢于并善于代表人民的意愿进行监督。“一府两院”要自觉接受监督，与人大形成工作合力，共同推进科学发展，促进社会和谐。同时，全社会都要增强对人民代表大会制度的敬畏之心。公民个人乃至全社会都要提高对人民代表大会制度的认识，充分认识到人民代表大会是实现人民当家作主的根本制度渠道，使人民愿意并且能够把利益诉求反映到人民代表大会，并通过制度化的机制得到解决。

三、按照党的十八大的部署和要求切实做好人大工作

党的十八大报告指出，要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这四个方面的职权和三个加强的要求就是人大工作的主要任务和工作重点，我们要认真贯彻落实。

一是要进一步完善立法工作格局，提高立法质量。报告提出要加强立法工作的组织协调，这具有很强的现实针对性。市人大常委会从本市实际出发，建立了“坚持党对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，充分发挥市政府在立法工作中的基础性作用，加强人大常委会与市政府各层次统筹协调”的立法工作格局。这个格局的一个重要特点就是加强组织协调。通过组织协调，市人大常委会、市政府各部门之间做到既分清职责又密切协同，工作合作但不程序合一，发挥了各个方面的积极性、创造性，有效提高了地方立法质量。对于工作中存在的立法项目论证不够深入、法规修订不够及时等问题，市人大常委会延伸工作环节，创新工作机制，增强工作主动性，探索开展了法规立项论证、立法后评估、法规预案研究等工作，逐步健全科学立法与民主立法有机结合的工作制度，立法工作取得了新进展。

二是要加强和改进监督工作，加强对政府全口径预算决算的审查监督。本届人大以来，市人大常委会围绕监督权力运行，对预算监督和司法工作的监督这两个重点进行了积极探索。对于预算监督提出了“一个目标、三个结合”的思路，并通过预算资金绩效审计，加强绩效监督。还专门成立了预算工作委员会，充实了力量。2012年又针对大额资金使用管理情况开展专题询问，得到了人大代表和人民群众的肯定。这说明，我们加强预算监督的路子是对的，也为我们更好地加强对政府全口径预算决算的审查监督打下了坚实的思想基础、组织基础和制度基础。对于司法工作的监督，人大常委会着眼于发挥中国特色社会主义司法制度的内在优势，作出了加强检察院诉讼监督工作的决议，支持检察院依法行使法律监督职能，同时推进法院系统加强内部对审判工作的监督机制建设，促进公正司法。这些探索，为市人大常委会加强对国家权力运行和公共资源配置的监督积累了有益经验。

三是进一步完善代表工作格局，密切人大代表与人民群众的联系。报告对提高基层人大代表比例，降低党政领导干部代表比例，设立代表联络机构，完善代表联系群众制度等提出了要求。这些是加强代表工作、发挥代表主体作用的重要内容，是发挥人民代表制度优势的重要途径。在新一届人大代表换届选举中，基层代表比例和党政领导干部代表比例实现了“一升一降”，代表结构得到优化。市人大常委会还通过完善代表工作格局，明确代表工作的基础性地位，加强对代表履职的服务保障，实现代表履职与人民代表大会和人大常委会密切衔接。市人大常委会于2008年提出并实行了《关于密切代表与人民群众联系的若干意见》，不断完善代表密切联系人民群众的机制。今后，要根据十八大报告的要求，不断研究工作中出现的新情况新问题，积累新经验，创造新方法，使人民群众能够通过代表，及时便捷地反映自己的利益诉求、提出意见和建议，实现有序政治参与。

四是进一步加强常委会组织制度和履职能力建设。报告对加强国家权力机关组织制度建设，优化人大常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力等方面也提出了具体要求。这进一步明确了加强常委会自身建设，提高常委会履职能力和水平的方向。市十三届人大换届在即，新一届人大及其常委会即将产生。市人大常委会要在市委领导下，按照报告要求，认真抓好落实。

学习贯彻党的十八大精神是当前和今后一个时期市人大及其常委会的首要政治任务，其关键是要把十八大精神真正吃透、弄懂，内化于心、外化于行，不断增强理论自信、道路自信和制度自信。面对新的形势和任务，市人大及其常委会要在中共北京市委领导下，着眼于维护人民代表大会制度权威，发挥人民代表大会制度优势，保证人民通过人民代表大会行使国家权力，认真履行宪法和法律赋予的职责，努力有所作为，为建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区，充分发挥地方国家权力机关作用。

（作者：北京市人大常委会主任）

责任编辑：邢久强