“造城盛宴”再遭警告

蔡如鹏

备受争议的“造城运动”再次引起中国官方的注意。8月19日，《人民日报》发表文章称，目前各级政府热衷扩张城市面积的做法十分危险，大跃进式的“造城运动”蕴藏的巨大风险不容忽视。

这份报纸援引国家发改委最新的一项调查显示：在所调查的144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明说，“造城运动”已经引起中央和有关部委的高度关注。他告诉《中国新闻周刊》，随着新一届政府提出的“以人为核心的城镇化”战略的推进，这种违反规律人为“造城”的模式势必要得到调整。

新城变“鬼城”

过去几十年，新城和新区，曾经是改革开放后重要亮点之一。深圳、浦东新区、滨海新区都为提振中国经济、培育城市群立下“汗马功劳”。在一张白纸上画画往往是成本最低的路径，也是中国快速对接国际市场，分享全球化红利的主要平台。

但2008年以来，随着新一轮地方投资热度不断升温，越来越多的大城市兴起了新城开发热潮。在2012年和2013年全国31个省会城市（含直辖市）的政府工作报告中，提出造城计划的城市有24个，占省会城市总数的77%，规划的新城区总面积超过4600平方公里。

上一轮大规大建的热潮是2001年，彼时，全国范围内不同类型的城市都做起了“大规划”，领头的正是直辖市和省会城市。中科院院士陆大道曾对此期间的造城风波做过调查。他说，“大规划”在2003年至2004年达到一个高潮。据不完全统计，当时有48个城市提出要建“国际大都市”。

这些新城新区规划面积和人口普遍超越现实。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁调查发现，一些地方新城新区建设中普遍存在“数量过多、规模过大、标准过高”等问题。

“在我们调查的城市中，有很多新城的规划面积达到了现有城市面积的一半多，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。而且，不少都提出了较高的建设标准，生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是，建设配置标准大多是国内和国际领先标准。”他说。

这些新城的建造模式几乎也是千篇一律。曾牵头创作《百城记》的作家黄章晋对此有过一段精妙的描述：“近年中国城市的市政发展，几乎采用的都是相同的模式，先是政府搬迁到一个新区：新区的地理中心一定是巨大的行政中心，行政中心旁边一定有两幢矮小一点的建筑：人大和政协的办公楼，办公大楼前必有巨大的广场，广场上必有喷泉，广场旁，一定有一条八车道或十车道的马路，沿着这条大马路，附近一定有体育馆、博物馆之类的巨大建筑。”

先盖楼后创造需求的做法，在中国最明显的是在上海。十多年前，高楼林立的浦东新商业区最初无法吸引到租户，但后来却成为了中国成功的象征。但很多小城市缺乏上海那样的拉动力。

由于一、二线城市有更多更好的就业机会，很多三、四线城市的人口实际上一直在流出。北京大学中国经济研究中心主任姚洋说，“人口的聚集是一个自然过程。内陆地区某些规模较小的城市确实不具备发展的基础。”

由于缺乏有效的产业支撑，没有足够的人口，用钢筋水泥和砖瓦石块在短时间内人为造出的这些新城，到了夜晚一片漆黑，无人居住，成为“鬼城”。

内蒙古鄂尔多斯的新区——康巴什成为近年来被报道最多的典型之一。由于盲目开发，这片为30万人设计的城市现在几乎成为一座空城。

政绩魅影

严金明认为，新城建设过热，根子在于各地对中央的城镇化政策理解有偏差。“目前，一些地方在城镇化的路径选择上，更偏重于城市空间扩张和土地开发，因为这样推行起来更容易，见效更快。”

这位土地规划专家分析说，在“造城”过程中，现任的城市管理者无疑受益很大，能够经手几十亿元甚至几百亿元的大项目，不但能充分享受权力带来的好处，还会因面子工程获取政绩，得到提拔。

“目前很多新城建设体现的是政府和官员的意志。”李铁也认为，新城建设看得见摸得着，在城市周边圈上一大块地，规划一个新城，再按照高标准建设一大批楼房、马路、广场、地标建筑，城市的“品位”自然就提升了，政绩很容易显现出来。

“有了这些‘显绩，政府官员就能获得更多的提拔机会，而且，即便后来发现决策有误，新城成了烂摊子，已经升迁的官员也会因为缺乏有效的奖惩机制，而不用为这一失误承担责任，所以大多数地方官在新城建设上都充满热情。”他说。

“新区”建设变味，深层原因也在于一些地方对“土地财政”的依赖。

近年来，各地土地出让金在地方财政收入中的比重不断提升。2012年，全国土地出让金达2.69万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的40%以上，在有些县市， 土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。

在江西、安徽、苏北等一些相对欠发达的地区，由于当地大都是“吃饭财政”，因此地方政府要想增加可用资金，最好的办法莫过于卖地。造一座新城显然是卖地的最好办法。

中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，可以肯定的是，地方政府从经营土地中能收获良多。地方政府一旦尝到甜头，就会乐此不疲，但后果往往是土地价格越来越高，房价越来越贵，普通百姓非但难以享受到城市化所带来的好处，相反还要为水涨船高的房价付出更多代价。

“尤其是分税制后，地方政府对于新区的建设已经从之前的产业高地转变成土地财政变现的工具。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏告诉《中国新闻周刊》，分税制后，中央财政收入比例增高，地方财政比例下降，而且地方的事权不断的增加，地方政府已经不能靠地方政府财政收入去实现上述事务的收支平衡。

“于是，在土地财政的刺激下，地方政府必然会选择通过建设新区的方式来募集自身的财力。当然，新区建设过程中，必定也会赋予一定的产业承载、人口聚焦的功能，也会通过制造业、服务业来解决就业和增加税收。从这个理由上不难解释当前中国新区数量风起云涌的现实。”易鹏说。

必先有“市”，再有“城”

近日，一份由新华社、厦门大学组织对43位经济学家进行的调查显示，63%的人士认为地方政府债务是中国目前面临的最大挑战。

审计署在6月份公布中点出了新问题：36个地方政府截至2012年底的未偿债务总额为3.85万亿元，较2010年底增加13%。这其中，很大一部分债务被用于新城和新区的建设。

全国人大财政经济委员会今年上半年调研后也提醒，一些地方脱离实际盲目追求城镇化速度，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”。

“现在很多地方都把促进经济增长的宝押到了新城建设上，利用融资平台举债成为普遍的做法。”李铁说，大部分新城规划都确定了庞大的投资规模，寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。

来自国土资源部的监控数据显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。李铁警告说，“这些新城建设，一旦开发主体不到位，地方政府必将面临投资风险问题。”

易鹏认为，对于中国新一轮城镇化，城市群将是主体形态，也就意味着未来更多的人口将从农村和小城镇向以特大城市为龙头的城市群聚焦。他说：“原则上对于县城和非大城市群范围内的新区不宜扩大规模，而是要将更多的新区资源集中于城市群范围或者省会城市为主的特大城市里面。”

姚洋也表示，中国不应试图使各个地区实现同等的发展水平，而是应当在人口密度已然较大的地区推动城市建设，例如环绕上海的长江三角洲以及环绕广州的珠江三角洲地区。他说，“只有通过防止城市毫无限制地扩张，我们才能给中小型城镇留出生存空间。”

“城市的发展，应通过产业带动城镇化。必须先有‘市，再有‘城，而不是反之。”严金明说。