金融混业监管破冰

周政华

在今年7月召开的一次小范围的会议上，中国人民银行副行长潘功胜发出感叹：“现在我们可以编整体银行的资产负债表，但是编不出来金融业整体的资产负债表。”他说，2008年金融危机爆发前，金融统计数据也未能预警。

是什么让世界第二大经济体的央行副行长头疼不已？全球的金融统计数据为何失灵？潘功胜把问题的症结部分地归因为，现有的金融监管架构无法将日益活跃的新金融业务纳入监管和统计。

但是，金融王国里灰色地带就要被照亮。8月底，中国人民银行官网上挂出消息称，国务院批复同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，该制度的一个重要功能是，“加强金融监管协调，保障金融业稳健运行。”

国务院以发布文件的形式，把部际联席会议确定为一项制度，在金融业内也掀起波澜，这一动作被广泛解读为，中国金融大部制改革的一次试水。预计最快在今年秋天，中国人民银行行长周小川、银监会主席尚福林、证监会主席肖刚、保监会主席项俊波，将一起召开第一次部际联席会议。

今年3月的“大部制改革”定调之前，“三会”合并的呼声一度响亮，最终因利益协调问题作罢。此番联席会议制度的出台，部分弥补了混业监管改革缺位的短板。

隔离墙倒了之后

“一行三会”的头头们，坐在一起会谈什么呢？

潘功胜在前述会议上已经做出了预告：“过去几年金融创新的速度是非常快的。金融的业态更加多元，金融的产品也越来越丰富，变得越来越复杂。金融市场的交易规模、交易的方式也越来越高度关联。对新金融的发展是一件好事，对降低交易成本、促进交易、促进经济的发展，从多个方面来说是一件好事情。但是，对于监管部门来说，对于人民银行来说， 对于银监会来说，也对我们提出了很多的课题和挑战。”

中国农业银行战略规划部宏观经济金融研究处副处长付兵涛对《中国新闻周刊》记者表示，在金融混业的大背景下分业监管模式改变是必然的。

目前，国内机构的综合经营、交叉经营在扩大，对当前分业经营造成冲击才开了一个头。今年8月，央行证实，国泰君安证券有限公司试点加入央行支付系统，这也是近60年来，第一家加入中国人民银行支付系统的非银行机构。这意味着国泰君安未来将可以从事包括存、汇在内的更多类银行业务。

按照当前证监会的规定，客户在证券公司开立的“客户资金账户”只是一个虚拟账户，但是一旦国泰君安加入了中国人民银行的支付系统后，游戏规则将彻底改变：证券账户的资金可以不经过银行户头，实现直接买卖股票，并进行其他支付，比如缴纳水电通信费用、网上购物等等。

这只是监管当局对混业经营新近打开的一道小闸门。目前混业经营的大趋势主要体现在，银行、券商、保险之间的交叉持股、混业经营。

在上世纪90年代初，中国大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务。由于金融秩序混乱和金融系统的一系列腐败行为，管理层提出了严格的分业经营、分业管理的要求。1995年的全国金融工作会议正式提出了中国金融分业经营的原则和精神。

政策的藩篱，很快被市场力量所逾越。

16家上市银行中，工、农、中、建、交五大行的证券、保险、基金、租赁牌照已经全面布局。

“银行早就被放出笼子了。”一位银行人士告诉《中国新闻周刊》记者，现在的银行几乎没有明确不能参与的金融业务。为了淡化上世纪90年代混业经营的负面记忆，现在在金融业内的正式文件中都已经改成为综合经营。

今年以来，加速“全牌照”布局的不仅仅是金融控股集团，各家银行也在积极布局。民生银行在4月份拿到了资产管理牌照；华夏银行金融租赁的子公司也在今年5月开业。

因应市场趋势，早在2002年，国务院批准中信集团、光大集团、平安集团为三家综合金融控股集团试点，被认为是中国金融机构分业走向混业的过渡阶段。

混业经营的好处显而易见：商业银行在贷款时和投资银行在办理证券承销时可以充分地掌握企业的经营状况，从而降低贷款的呆账率和投资银行承销业务的风险；混业经营可以使金融机构充分利用其有限资源，实现金融业的规模效益，降低成本，提高盈利水平；多元化的经营模式将使金融机构利润的来源多样化，从而提高赢利能力和竞争力。

混业经营难以阻挡，瑞穗证券亚洲董事总经理沈建光对《中国新闻周刊》表示，目前“一行三会”所构建的监管格局，导致金融市场的机械分割，不能适应金融机构混业经营的新情况，难以形成高效一体化的金融市场监管体系。例如在表外业务中，金融衍生产品的交易占有相当大的比重，而且近些年来金融衍生产品的场外交易发展迅速，均属于金融监管的盲点。然而，中央银行和证券管理当局似乎都无明确的监管责任。

部际协调的磕磕绊绊

银行已经大步迈向混业经营，而监管机构很大程度上依然各管一摊。

仅以金融信息统计为例，目前国内的金融统计信息难以覆盖私募股权投资以及多种资产证券化业务。此外，当前金融统计是以机构而非产品统计为核心，缺乏跨境交易横向检测。银行、证券、保险监管当局的金融统计体系的标准、方法不同，导致缺乏良好的关联度，无法形成协调统计信息体系。金融信息共享有限，无法为风险评估判断、决策提供系统性的支持。其结果连央行也无法彻底弄清楚中国金融业的家底到底有多大。

2011年，中国人民银行首度发布社会融资规模这一新指标，对传统的货币供应量数据进行补充，但是该数据公布后，与M1、M2一度存在巨大偏差，也曾引发业内质疑。对此，潘功胜认为，目前的社会融资规模只能是低估了目前金融机构对实体经济融资的总量，没有高估现有的金融机构对社会实体经济融资的总量。

这一问题并非中国独有。2008年美国次贷危机，诱因就是影子银行发展过程中没有明确的部门对其监管，使得金融统计信息严重缺失，导致金融统计数据既不能及时反映危机迹象，危机发生后又无法通过金融统计准确判断并估计危机扩散和传染的风险。

此前，中国金融监管机构之间也有不定期协调机制。

2000年，央行、证监会、保监会就曾开会讨论通过了一个“三方监管联系会议制度”，但当时所扮演的角色更多的类似通气会； 2008年，为应对国际金融危机，当时主管金融的国务院副总理王岐山部署建立了“金融旬会制度”，该会议每10天召开一次，在其任内从未间断。

今年8月初，国务院正式确立金融监管协调部际联席会议制度，并强调，这一制度“不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策。”联席会议不刻制印章，不正式行文。前述银行人士认为，这种淡化行政色彩的做法，其目的也是为了减少改革阻力。

加强金融监管部门之间的协调合作，也是国际组织的倡导方向。

由巴塞尔银行监督委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会三大国际监管组织设立的金融集团联合论坛，针对当前全球范围的金融机构混业经营趋势，在2012年9月发布了《金融集团监管原则》，并取代此前1999年的老版本。这份文件正文的第一段就写道，“现有的（分业）监管未能全面覆盖金融集团的所有经营活动，也未能准确评估上述活动给金融体系带来的影响和成本。”

央行能否当老大

尽管在此次金融监管协调部际联席会议中，中国人民银行被确立为牵头方，但是央行能否成为新一轮新金融大部制改革中的整合者，目前并不明朗。

在中国现行的“一行三会”体制下，三部委均为正部级单位，央行专注于货币政策的制定和实施，而银监会与证监会、保监会一起，构成了覆盖银行、证券、保险等三大领域的监管体系。

相比美联储及其他发达经济体的央行，中国人民银行仍有跛腿之嫌。

政策独立性上，尽管中国人民银行享有一般货币政策事项的决定权，但年度货币供应量、利率、汇率等货币政策的决策权集中于国务院。利率需要和多部门博弈和协调，汇率政策需与商务部的协调，和其他宏观经济部门尤其是三会的协调的难度也不小。

因此，目前央行的目标制定权和工具执行权并不完备。沈建光表示，由于独立性不够，2008年及2009年的信贷扩张，使得央行抑制通胀的目标屡次落空，是这阶段货币政策效果不佳的主要原因。

在中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇看来，此番国务院确立央行在金融监管协调方面的主导作用，既受国际大趋势的影响，同时也是国内现实使然。郭田勇表示，目前在中国只有央行可以提供跨行业监管的能力，从混业经营、支持金融创新角度看，需要央行统筹主导。

沈建光建议，人民银行虽属于国务院组成部门，但地位应该大大提高，并有协调和银监会、证监会和保监会的职能。将有关金融规划、统计、服务体系建设职能和机构划入中国人民银行管理。人民银行对这个金融稳定负责，并对银行业、保险业、证券业实施统一监管。考虑到连任中国人民银行行长的周小川，同时还担任全国政协副主席，目前在“一行三会”领导中官阶最高，这也被认为为未来央行扩权打下基础。