解秘国安委
2013-05-14韩永
韩永
11月14日，一位中央外事部门的工作人员，打电话给一位知情人士，询问国家安全委员会的成立对自己有没有影响。
这是十八届三中全会公报公布的第三天。在这个中外瞩目的公报中，宣布“设立国家安全委员会”（下简称“国安委”）。这个“隐藏”在“社会治理”一段中的表述，与“中央成立全面深化改革领导小组”一起，成为这个公报中最石破天惊的内容。
随后几天，坊间和媒体上开始涌现关于这个机构的各种说法，包括猜想。有些业内人士也开始讨论，这个雄心勃勃的组织，“会动到谁的奶酪”。
双重压力催生国安委
在公报中宣布成立国家安全委员会的后面，还有一句话，叫“完善国家安全体制和国家安全战略”，分析人士认为，这点出了国安委成立的关键原因——正是中国在安全体制和安全战略方面的缺陷和实际需要，才逼出了这个机构。
《中国新闻周刊》采访的多位军事、外交和国际问题专家均表示，中国在过去30多年举世瞩目的发展，在带来国内各种指标进步和在国际上排名提升的同时，也带来了一些负面效应。在国内，主要表现为维稳形势的日益严峻；在国际上，则主要表现为“中国威胁论”。
这是任何一个国家在快速成长过程中都会面临的问题，有人称之为发展困境，或是崛起困境。
一方面，是国内严峻的维稳压力；另一方面，国际上的“中国威胁论”正在变异，演化为周边国家纷纷在与中国的领土争端上发力，并以此为据，制造出一波波中国威胁的议题。这一趋势，与美国重返亚太的战略互相叠加，并互为因果，让中国的周边局势呈现出近些年少有的复杂局面。
而在全球化的背景下，国内与国外两个因素相互作用，彼此间的界限也越来越模糊。与此同时，恐怖主义越来越在全球范围内成为一个体系，对中国的威胁也越来越大。
在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（以下简称《说明》）中，习近平对中国的安全形势总结时，用了“双重压力”这个词。他说，“我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”
在上述《说明》中，习近平同时指出，“我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要。”
《中国新闻周刊》采访的中国社科院荣誉学部委员高恒、中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟、军事专家李杰均表示，这个“不能适应维护国家安全需要”的部分，主要是指在需要各部门参与的安全事件中，部门之间的协调不够，这严重影响了应对的效率。
在中国海警局今年3月份成立之前，各个涉海部门之间的协调就是个棘手的问题。曾经向中央建言整合有关部门的高恒告诉《中国新闻周刊》，一些部门抱着“自身利益最大化、风险最小化”的思维参与执法，最后的结果是在那些利益丰厚的领域力量投入过剩，而在那些利益稀薄的领域又留下大大的空白。这有时候就会留下了安全漏洞。
三亚市一位涉海部门负责人告诉《中国新闻周刊》，在多起外国渔民越界捕鱼的事件中，一家主管治安的涉海部门，均以无船为由拒绝出海。由国家海洋局召集的一些涉海部门的协调会，一些级别较高的部门也拒绝出席。
李伟告诉《中国新闻周刊》，由于缺少制度性的协调机制，中国的危机处理，在很多时候呈现出临时性的特点。“比如在3·14后成立了一个‘3·14办公室，在7·5事件发生以后也成立了一个相应的机构，非典事件也是这样。”这种临时成立的协调机构，由于缺少制度、机构和人员的磨合，其协调的效率大打折扣。
协调机制缺失的背后，是另一个更大层面的缺失，即在安全问题上，中国缺少一个整体的战略考量。这种更高层级的考量，不仅要着眼于中国的安全大势，也要看到其中的轻重缓急，进而对安全问题做出一个全局性安排。
受访的学者分析，国安会成立的背后，既有建立协调机制的考虑，也有制定国家安全战略的考量。
“很实的部门”
在《说明》中，国安委被赋予了四项职能：制定和实施国家安全战略；推进国家安全法治建设；制定国家安全工作方针政策；研究解决国家安全工作中的重大问题。
受访学者对这四项职能的解读不尽相同。李伟说，国安委是一个重大的危机应对处置机制，不会介入一些日常的、原来职能部门所管辖的事情，不会取代现有的职能部门，只针对那些现有的危机应对机制难以处理的问题。
李伟拿南海问题举例，认为该问题已经不属于国安委的处理范围，“因为它已经有一个基本的处理模式框架了”。
也有一些学者认为，突发事件并非国安委唯一要介入的问题。李杰说，像南海问题这样的重大问题，也会纳入国安委的管辖范围。
还有学者认为，国安委不仅仅是一个协调部门和战略制定部门，或许还会涉及到一些权力的重新组合。中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣告诉《中国新闻周刊》，国安委不会动相关部门的执行权，但会把其部分决策权拿过来。
在国安委的四项职能中，除了协调和战略制定，还有制定政策和法律，这可能涉及到其他部门的一些既有权力。
根据金灿荣和李杰的观点，国安委可能是一个“很实的部门”。
在国安委所辖问题的方向上，从《说明》的叙述中不难看出，就是内外均衡。在十八届三中全会的公报中，国安委的成立被放在了“社会治理”部分，这让很多人猜测，其功能是不是主要定位为维稳。但随后的《说明》消解了这种猜测。李伟强调，最主要的是要牢牢把握后面那句话，“完善国家安全体制和国家安全战略。”
这与美国国家安全委员会有很大区别。中国现代国家关系研究院副院长袁鹏告诉《中国新闻周刊》，美国的国安委主要处理对外安全，国内的安全则交给其他的部门去做——相对于国内的安全威胁，美国的境外威胁要大得多。
国防大学教授乔松楼则告诉《中国新闻周刊》，美国是一个“不怕没有朋友，就怕没有敌人的国家”。
从中国国安委成立的历程看，国际因素还是起到很大的作用。李伟告诉《中国新闻周刊》，中国第一次提出国安委的概念是在1997年。当时，中国代表团访美，对美国国安委印象深刻，回国后提出成立的倡议，但由于多种原因一直没有落实。
此后，1999年中国驻南斯拉夫使馆被炸、2001年王伟南海撞机事件，都引发了成立国安委的讨论。中国社科院美国研究所副所长倪峰告诉《中国新闻周刊》，当时，包括他在内的该所几位学者曾经致信中央办公厅，呼吁成立国安委。多年以来，这种来自民间的倡议和呼吁一直不断，但国安委成立一事始终被搁置。
此间，曾经发生过一些因部门之间缺少沟通导致被动的事情。比如在与美国关于人权、贸易发生的纠纷中，商务部门和其他部门的口径不一样；在海洋维权问题上，国防部门和外交部门的口径也不一样。“经常是国防部门做了事情，外交部门还不知道。这两个部门之间的协调，也是国安委成立的重要背景。”一位不愿意具名的知情人士告诉《中国新闻周刊》。
受访学者大多认为，中国国安委成员组成的方式，或许会参考美国的做法，但也会有自己的特色。美国的国安委法定成员只有4个：总统、副总统、国务卿和国防部长；另外有两个顾问，参谋长联席会议主席是军事顾问，中情局局长是情报顾问；经常参加的成员包括总统国家安全事务助理、财政部长、司法部长以及白宫幕僚长，其他的人选则根据讨论的议题灵活设定。
在美国的国家安全事务中，总统安全事务助理这个角色十分关键。这个角色在中国没有相应的专门安排。以前的国家安全领导小组设在中央外事办公室内，外办主任充任类似协调人的角色。如今，国安委即将成立，或会安排一位更有协调能力的人选充任这一角色。
观察家认为，中国的国安委与美国国安委还有一个区别：美国版的是一个纯粹的咨询机构，机构的设置和人员的任命都充满了总统的意志。中国的国安委则不仅仅是一个咨询机构，还有决策、立法等实体部门的职能，其机构的设置和人员的任命，可能都会有相对规范的程序。
