食药监改革的“上海模式”

王全宝

早在十年前，上海就开始探索实践食品监管上海“大部制”模式，即食品全过程监管归属一个部门——上海食品药品监管局（简称“上海食药监局”）。

2003年9月初，由于少数学校食堂违规操作和对学生供应无证盒饭，上海市发生了多起学生食物中毒事件。这些事件引发舆论声讨，也让上海市政府开始反思当时多头分治的食品监管体制。

上海方案

时任上海市政府副秘书长兼上海市食品安全管理小组办公室主任柴俊勇回忆说，2004年之前，上海食品监管体制为典型的多头分治：种植、养殖归农委管；生产加工领域归质量监督局管；流通、销售领域归工商部门管；场所（如企事业单位内部的食堂）则是归卫生部门管。

“为什么我们的食品安全总是管不好，问题就出在多头分治的四个大环节上。”柴俊勇告诉《中国新闻周刊》。

2003年末，安徽阜阳又爆发了震惊国内外的劣质奶粉食品安全事件，更是引爆舆论对食品安全监管的指责。

2004年9月1日，国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发23号文），明确提出食品安全要“采取分段监管为主，品种管理为辅的方式。”但这种分段监管的机制在实际运作中会有许多部门协调的问题。

为此，在2004年12月，上海市政府经多番讨论调研，确立了调整食品安全有关监管部门职能的基本思路，要求在食品的生产加工环节、流通环节和消费环节，逐步实现由一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式，终结食品监管的分治局面。

相对于23号文内容，这一改革显然是具有超前意识的。为此，上海市有关领导和部门先后与国家有关部委进行沟通，以取得上级的理解和支持。

“当时上海食品监管改革步子比较大，面临着与国家体制如何对接的问题，比如质量监督局这块，就面临与国家质量监督局如何相衔接。”曾参与方案讨论的一位官员告诉《中国新闻周刊》，当时，有些部门也提出过不同意见，“比如质监部门不希望把食品生产加工的监管权力放掉。”

食品安全包括初级农产品、食品生产加工、食品流通和食品消费四个环节。根据国际上大多数国家的管理模式，对初级农产品的监管一般是由农业部门负责。于是，上海在食品安全监管的食品生产加工、食品流通和食品消费三个基本环节进行了探索改革。

最终各部门的具体职能调整为：原卫生部门负责的食品安全执法主体，成建制的移交给食品药品监督管理局；流通环节和消费环节（包括餐饮业、食堂等）以及保健食品、化妆品的生产加工、流通和消费环节的监管职责，划归食品药品监管部门；除保健食品以外的其他食品生产加工环节的监管职责，划归质量技监部门。

改革前，按照当时分治的监管体制，上海市主要负责食品安全的包括6个部门：市食品药品监管局、市质量技术监督局、市工商行政管理局、市卫生局、市农委、市经委。而改革后，上海专司食品安全监管环节则只剩下3个部门：市食品药品监管局、市农委、市质量技术监督局。

比照今年的国家食药监大部制改革方案，专司食品安全的也只剩下食品药品监管总局、农业部和卫生计生委3个部门。从形式上可以看出，10年前的上海食药监局“大部制”改革模式与新的国家食药监局大部制改革模式十分相近。

体制衔接之困

在职能划分后，部门合并移交亦是改革重中之重。

考虑到法律制度和管理体制方面的调整还有一个过程，实现“由一个部门为主进行监管”目标的条件尚不成熟，上海市政府于是决定分步推进改革。

2004年年底，上海市从卫生监督部门划转到食品药品监管部门的人员编制大概1000人之多。

同时，上海食药监局还成立了上海市食品药品监督所，各个区也相继成立食品监督所。此外，上海市食药监局还成立两个处：一个食品安全处，负责食药监局的食品安全监管；一个是协调处，协调相关的监管部门，即工商、质监、农委。

从2005年开始，上海统一了食药监系统的服装，并且袖章统一挂FDA标志。

2005年1月1日，上海市走出了食品安全监管职能和队伍主体转移到位的第一步，初步形成了由一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。

但在实际工作中，上海食药监局与国家部门对接问题上却遇到了麻烦。

从2005年到2008年，由于全国各地食品安全事件层出不穷，加之国家食品药品监督管理局身陷腐败案件，最终促使中央对药监系统再动“手术”。

2008年3月，国务院出台了新机构改革方案的“大卫生”部基本框架，把国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，相应对食品安全监管队伍进行整合。

在职能调整后，上海市食品药品监管局负责流通、消费领域食品安全的监督管理，即作为《食品卫生法》的执法主体之一；负责保健食品、化妆品的监管，又作为相关法规的执法主体。

而在国务院层面，卫生部是《食品卫生法》和保健食品、化妆品的执法主体，国家食品药品监管局负责保健食品的注册管理。

“这样一来，衔接问题就出现了。一个地方政府部门同时接受几个国务院部、局的多重领导，工作中诸多不畅时可以想见。”曾参与改革的一位官员告诉《中国新闻周刊》。

至此，上海“大部制”模式在历经三年运作后，再次面临如何与国家体制衔接的困局。

2009年2月，几易其稿的“食品安全法”颁布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制，并规定国务院成立食品安全委员会作为高层次议事协调机构。

至此，上海食药监“大部制”改革不仅无法与国家部委无法衔接，还面临“违法”困局。

“上海模式是试探性的。在食品安全法颁布之后，上海的食药监改革缺乏国家法律制度方面的衔接。”上海食药监副局长唐民皓认为，食品安全法从法律制度的设计方面讲是个非常好的法律，“但不太到位的是，国务院23号文件确立的分段监管体制因此被法律固化了下来” 。

前进一步，后退小半步

2007年7月，上海市政府邀请第三方对上海食品监管体制改革绩效评估研究，评估结果表明，改革总体上是成功的，基本达到了预期目标。

以监管力度评价为例，第三方机构评估后认为，与改革前相比，上海市食品监管体制改革以来，食品安全监管力度不断加大。然而尽管成效显著，此时上海食药监的改革不得不放缓了改革的脚步。

2009年2月，《食品安全法》颁布后，上海食品安全监管不得不再次调整：是跟随法律一同调整？还是继续坚持“大部制”监管模式？“当时讨论时争议很多，分段监管体制违反了食品专业化要求，但法律已有了明确的规定。最后讨论来讨论去，权衡利弊，又退回到了分段监管体制。”曾参加讨论的一位官员告诉《中国新闻周刊》。

不过，尽管上海食品监管模式又退回分段监管体制，但是综合协调职能仍然保留在食药监局。上海市食品安全联席会议办公室，后来改为上海市食品安全委员会，对外的独立的政府协调机构，但作为日常工作机构的办公室一直保留在上海食药监局。因此上海食药监局负责整个上海食品安全协调的职能始终没有改变。

“十多年来，上海食品监管改革探索，可以说是前进了一大步，又后退了小半步。”唐民皓笑称。