不绝如缕的联治思想

2013-05-14黄钟

中国新闻周刊 2013年44期

黄钟

陈茹玄（1894—1955）是民国时期著名的宪法学家，曾任立法院立法委员，《联邦政治》是其1925年由商务印书馆刊行的一部名作，80多年后重版，虽有勘校等方面的瑕疵，但不妨碍读者感受大智慧的魅力。

在这本行文简洁明了的小册子里，陈茹玄对美国、德国、奥地利、加拿大、瑞士、澳大利亚的联邦制，观同析异，探源验用，比较得失利弊，并对“联邦政治果适宜于中国耶？抑不适宜于中国耶？”这个问题，进行“深详之考虑”，提出了“理想中之联邦政治”。

陈茹玄赞赏联治，主张“因势制宜，不能强相模仿以求适用”，但并不认为联邦政治就是完美之治，而是有利有弊，其利弊大小，得看国情民意。国家有无采用联治的需要，是一回事；人民有无采用联治的愿望，又是一回事。这就如同某人需用某种药治疗，与他是否有条件买得到这种药、是否愿意用这种药，是两码事。

在他看来，“今之论者，反辄葸葸焉惧联邦制度之酿成分割”，“以为实行集权中央，必采单一制度，一似‘联邦为‘集权之相反名词”，是不明联邦制度之为何物。分权不是分裂。他说，“联邦政治之主要目的，实在于统一”，“统一者，不独为联邦政治之主要目的，抑且为联邦政治成立之第一条件”。联邦政治是“以分权求集权之政治，亦即以自治求统一之政治”。联邦也不是松散组织，“联邦组合之中央政府，在其权力范围之内，可以直接统治人民，不必假手于各邦政府”。在联治之下，中央和地方各有其不可侵夺的权力，但这是分政权，而非分主权，联邦国家之主权不可分，地方自治不可与主权并论。

在联邦国家，统一，是宪法基础上的统一；自治，是宪法基础上的自治。联邦国家“无论其政权分配方法若何，必以宪法为根据。在此宪法之下，中央与地方均不能自行损益其权限”。也正因为如此，联邦国家必须是法治国家，因为只有维系宪法权威于不坠，人民才能既享受统一和自治的好处，又避免整齐划一的治理或尾大不掉的分裂之弊。

而联治与单一制的区别，在陈茹玄看来，“不在于权之大小多寡”，而在于单一制下的地方权力受自中央，联治制度下的邦省自治权，受自国家宪法。只要地方有宪法规定的独立自治范围，此范围不论怎样狭小，都是联治制度；如果地方没有宪法规定的独立自治范围，只是仅有中央随时指定的自治范围，此范围不论如何广大，都是单一制。

而一个地广民众的大国，若无法治，其治理终将紊乱。千年来中国不就一再上演“千里无鸡鸣，生民百遗一”和“内库烧为锦绣灰，天街踏尽公卿骨”之类的惨剧？而行法治，则必有分权，要在宪法基础上厘清权力的边界，其中包括中央和地方之间的权力边界（尽管这个边界并非处于永恒不变状态）。针对“吾国久大一统，中央集权为数千年政治之习惯”，“联邦分权，危险实多”云云，陈茹玄说：“以情状万殊、分子驳杂之国家，欲令一中央政府巍然独立，长驾远御，在昔闭关自守、竞争绝少、政事单纯时代，犹惧不济；况乎今日强邻环伺、门户洞开，文明之进步愈速，人民之需要愈多，社会状态日益复杂，政府责任日益繁重，而谓一孤立之中央政府，可以经纪万端，独求法治乎？事虽专，任不得其当则废；权虽大，用不得其道则危。中央有鞭长莫及之虞，地方苦枘凿难投之政，欲求不弊之政，盖亦难矣。”

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