省政协主席“退常”的政治意涵

滑璇

2013年8月之后，中共广东省委原副书记、省政法委书记朱明国，已是唯一一名兼任省委常委的政协主席。随着11月下旬中央新一轮人事任免信息的发布，朱明国的上述三项党内职务，均由原工信部副部长、党组副书记马兴瑞接任。至此，31个省区市的政协主席，全部退出省委常委。

尽管各地政协主席卸任党内重要职务的消息已屡见不鲜，且今年以来，新疆、天津、辽宁、北京、重庆、福建、吉林、上海8省区市先后有所动作，但朱明国卸任省委常委时，依然引发热议。

“我不知道这次人事调整是不是中央的统一要求。但有人认为，政协主席不再兼任常委是政协地位的下降。”国家行政学院政治学教研部教授许耀桐分析，“不过从另一方面讲，正因为不再兼任常委，政协主席才更敢说话。”

卸任党内要职

公开资料显示，连同广东在内的上述9省，今年以来政协主席人选均无变化。而9位政协主席原本兼任的党委常委职务则先后被调整。这种换省委常委、不换政协主席的做法，让政协主席“退常”更像是中共在十八届三中全会前后做出的“规定动作”。

事实上，绝大多数政协主席不仅“退常”，还卸任了多项党内重要职务。比如，广东的朱明国、北京的吉林、上海的吴志明，曾任省“市”委政法委书记；重庆的徐敬业、福建的张昌平，曾任省级纪委书记；吉林的黄燕明，曾任省委组织部部长。而9人中曾任省委副书记的，多达4人。

由于近1/3的省级政协主席，今年起才陆续卸任党内要职，人民网的地方领导人资料库中，不少人的职务还未更新。有些人的履历中，依然同时标有“省委常委”“省政协主席”“省纪委书记”等多个职位。

在中国人民大学法学院院长、宪法学专家韩大元看来，政协主席卸任党内重要职位是正常的、符合逻辑的。“从组织程序上说，多数干部去当政协主席的时候，应该已经在等待新人接任政法委书记、纪委书记这样的职务了。由于人事原因，一些职位可能无法很快找到接替者，所以政协主席的党内职务就要保留”，韩大元说，“按理讲，政协主席同时兼任党内重要职务，只能是过渡时期的做法，不应该成为常态。”

相应的，政协作为参政议政机构，也需要经验丰富、资历深厚的老同志。“和党委、政府两套班子相比，政协主席应该是元老级的，他们要把治国理政的经验保存下来。”中国社科院政治学研究所所长房宁认为，即便从年龄角度考量，保持各省政协主席的位置不变，而将其党内职务重新选任，也是合情合理。

此外，依据《中国人民政治协商会议章程》规定，地方政协主席须经地方政协全体会议选举产生。所以从客观上讲，更换纪委书记、政法委书记、组织部长等的程序，远比更换政协主席简单易行。或许，各省未来还会有新的职务调整，但政协主席一职的选举须经法定程序。

政协的现实角色

省级政协主席退出常委后，人们最关心的并非新任常委人选，而是此番调整过后政协的地位、权力是否会受到实质性影响。

“1949年时，政治协商是国家政治权力结构的一个重要组成部分。但此后，政协主要定位于参政议政，不是真正的权力机关。”国家行政学院的许耀桐说。

对此，中国社科院的房宁认为，尽管政协在四套班子中地位并不靠前，但现实作用依然不容忽视。“中国的协商民主，要求执政党在重大问题上征求政协意见。而通过调研、巡视、提案等常规性活动，政协委员随时可以就干部选拔、重大决策等问题提出意见。”房宁断言，“政协绝不是花瓶。”

曾经担任过北京市政协委员的中国政法大学政治与公共管理学院教授丛日云认为，政协的实际作用与理论期许之间，仍然存在差距。

丛日云说，政协的制度性活动分为三类：第一，是为了自身存在和运作进行的会议，比如选举主席、副主席的全体大会等；第二，是履行参政议政职能的提案活动；第三，是带有监督性质的视察。但上述三类活动的程序性意义更大些。

上世纪90年代担任北京市政协委员时，丛日云曾提交提案，建议运用民意调查的方法对政府工作做出客观评价。然而，提案上交后如泥牛入海，再无消息。回想起来，丛日云称，这份提案没能通过政协内设的提案委员会的审查，并未立案。与此形成对比，当时另一位政协委员建议在单位旁修建一个公共厕所，却得以立案，并最终修建成功。

丛日云说：因为政协主席通常还有市委常委、甚至市委副书记的身份，可以直接把看到的情况向上面汇报，所以下面的官员在接受视察时都会认真汇报、陪同，非常重视、很是上心。但有些普通政协委员的提案，在具体落实中往往并不理想。

被边缘化还是更加独立？

政协主席退出常委，引发了两种不同的观点。

丛日云认为，政协主席一旦失去常委头衔，地位很有可能大幅下降。

“政协主席在社会上受重视，往往因为他是党委常委成员。因为从中央到地方，最核心的权力机关就是党委，它在很大程度上可以决定人事任免。”丛日云认为，这种政协主席地位下降的趋势，还可能波及政协本身。“当然，政协自己也有影响力。如果在组织关系层面，政协主席在中共党内的优势不再，政协的影响力也会随之消减。”

另一个现象值得关注，就在省级政协主席纷纷退常的同时，越来越多的省级统战部部长进入常委序列。据《中国新闻周刊》统计，截至2013年11月，全国31个省区市中共有22名省委统战部部长位列常委。这一数字在2000年只有1名，在2006年为15名，在2012年达到23名。

尽管统战部部长进常委的数字越来越多，中央党校教授蔡霞却认为，目前依然很难说清这是否是未来趋势。“因为统战部部长进常尚未形成惯例。至于哪些人进常、什么样的进法，可能包含了对各方情况的考量和权衡，是一个全局性问题。”蔡霞说。

通过对上述情况的分析，丛日云认为，从党内常委分工的角度看，今后统战部部长的地位可能会有所上升。毕竟政协主席退常后，原本党内联系政协的工作需要有人来承接。

对于政协被边缘化的担忧，社科院政治学所的房宁表示可以理解，却并不认同。“在中央一级，政协主席还是常委没变啊。”房宁说，“这一步调整，实际是要加强政协的地位，而不是让它被边缘化。”

事实上，从近年来各省政协主席的发展路径来看，不少省级政协主席转任党政实职或获得升迁。2013年1月，吉林省原政协主席巴音朝鲁，成为吉林省委副书记、省长；北京市原政协主席王安顺，成为北京市委副书记、市长。更早些时候，曾任辽宁省政协主席的张文岳，在2007年成为辽宁省委书记、省长。另一位曾经的辽宁省政协主席骆琳，也在2012年成为正部级的中华全国供销总社党组成员。

“与过去相比，政协主席也慢慢显出年轻化势头。原来为了专门的人事安排选任政协主席的倾向，也正向着为了工作安排选任的方向而发展。”中国人民大学的韩大元认为，这些变化都表明中央对政协的工作越来越重视，而不是将其边缘化。与此对应，此番人事调整的目的，也在于加强政协独立性，使其能够更好的发挥监督及参政议政作用。

“按照法律程序，对于中共的人事决定、重大决策，政协都是可以反对的。如果政协主席兼任常委，政协在表达反对意见时就会出现顾虑。”韩大元解释，一方面，政协主席本身就是决策过程的参与者，自己没法反对自己的决定；一方面，他是党委常委，想发表反对意见也很为难。角色的冲突，反而不利于政协对执政党作出一个客观、独立的评价和监督。