不动产统一登记的现实选择

邓聿文

国务院日前在其公布的机构改革和职能转变方案任务分工通知中，明确提出2014年6月出台不动产登记条例，引发了外界的极大关注。

不动产统一登记制度是成熟市场经济国家实行的一项基本的物权制度。从国外情况看，很多国家都规定在一国之内或一个统一司法区域内实行不动产统一登记，即不论是土地、房屋还是其他不动产，也不论是何种不动产物权，均由统一的机构登记。

中国的《物权法》在第十条中规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”然而，此后国家一直没有出台实施细则，也没有制定专门法律或条例，导致该规定悬空，《物权法》实施6年来迟迟无法落地。

政府的一个基本职能是提供人民满意的服务，提高依法行政水平，这需要政府把治国理念转化为制度体制机制，加强事关长远的制度机制整体设计。而不动产统一登记制度，以及建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，就是这样两项基础性的制度安排。

在刚过去不久的全国两会上，时任国务院秘书长马凯在作国务院机构改革和职能转变方案说明时，为我们阐明了这两项制度的价值，一是可以更好地落实《物权法》，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权；二是从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败务实基础。

换言之，从不动产统一登记制度可以发挥的功能看，其于社会发展有以下三方面作用：

首先，不动产统一登记制度通过保障公民的合法财产和房屋等不动产的交易安全，减少欺诈行为，无疑使得人们有长久的动力去创造和追求财富，造福社会。财产安全一直是人们忧虑的一个问题，如果人们无法保障其个人合法财产的安全，就不可能有积极性去创造财富，即使创造财富，也会转移。个人财产的安全，既体现在保有环节，也体现在交易环节。对于不动产来说，人们既担忧国家的非法侵占，也担忧交易中的欺诈行为。因为权属证书是可以伪造的。因此，为避免此类交易风险，需要通过国家机关的登记行为来确认其物权状态，从而保障其真实性。就此而言，登记簿是比权属证书更可靠的权利证明。而它之所以能发挥如此功用，乃因为登记行为本身是以国家信用作担保的，而国家信用的背后又是法律信用。

此外，不动产统一登记制度客观上亦有助反腐的推进。这是当下人们最为看重的一点。鉴于反腐确实受制于信息的不完全和不统一，从加大反腐功效来说，有必要建立统一的财产登记制度，并建立基于公民个人身份号码的统一社会信用代码制度，但若把希望寄托在此上，则有些不切实际，也颠倒了该制度的主次功能。

应该看到，不动产统一登记制度的反腐功效，是一种制度完善后的衍生便利。也就是说，假如一个人不去国家机关登记，他就很难交易、抵押和转让其不动产，这就迫使他不得不去登记，而只要一登记。系统就会立即显示其名下拥有的不动产状况。由此可见，其反腐功效是建立在信息的联网和统一上，目的是为纪检、审计等反腐机构提供便捷查询的渠道，它本身不具有甄别一个人是否为腐败分子的职能。因此，要使不动产统一登记制度的反腐功效充分发挥出来，就必须确保登记制度本身的完善。一个有缺陷的登记制度，其反腐功效肯定要打折扣，甚至还会为腐败制造更多的机会。

再者，该制度的建立有助于摸清全国房地产市场基本情况，为宏观调控提供精确的事实依据。中国的房地产调控所以屡不成功，原因很多，但房地产市场的数据失真恐怕是一重要因素。而要做到数据准确，须统一登记住房信息，推进全国住房信息联网。

然而，要推进统一的信息登记工作并不容易。这个阻力既来自于制度修订，也来自于技术层面，还来自于部门和个人利益。目前，中国登记制度的最大缺陷，在于登记机构不统一，涉及不动产登记的部门有近10个，每个登记部门都有不同的登记程序，基础数据也不一样，解决这一问题，非常麻烦。何况，很多中小城市本身的信息化工作未完成，甚至未建立起电子化的管理。

为此，须先立法，把最基本的规则和制度定下来。这就需要尽快出台不动产登记条例。在这一步后，再设立统一的登记机构。作为第一步，可以先在法律上明确统一登记机关、登记规则、登记程序和登记收费，再按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记等的职责，分别由一个部门承担，最终过渡到所有的不动产，均由一个登记机构登记。