防癌策略：没有政绩的政治

钱炜

“癌症的发病有滞后效应。假如将来癌症发病率降下来了，谁会记得，这是几十年前某某官员的功劳？”肿瘤防治工作多年来起起伏伏，功利的政绩观使这项工作很难被真正重视起来

“中国当前的癌症高发，实际上是过去20年环境污染、控烟不力等失误的恶果。如果今天再不调整策略，未来癌症还将继续高发。”中国疾病预防与控制中心（CDC）原副主任、协和医科大学教授杨功焕对《中国新闻周刊》记者说，在“癌情”日益严峻的形势下，过去60余年里几经起伏的中国抗癌策略，如今也处在新的十字路口。

肿瘤防治政策起伏

在上世纪六七十年代，癌症曾一度引起国家的高度重视。除了在全国多地建立起肿瘤登记点，为摸清癌症家底，1975年，还进行了第一次覆盖全国8亿人口的“全死因调查”。根据此项调查结果出版的专著《中国恶性肿瘤死亡调查研究》和《中华人民共和国恶性肿瘤死亡地图集》，曾轰动国际学术界。其中，英文版的精装报告，还一度在接待外宾时作为国礼赠送给对方。

然而，到了1980年代，随着医疗行业的市场化倾向，这套立足于计划经济的癌症防控体系被逐渐边缘化。1969年成立的全国肿瘤防治办公室于1980年被撤销。曾纳入1981年“六五”计划的“癌症攻关计划”，到2000年初的“十五”规划时，已和其他慢性病攻关计划合并，对此计划的财政投入仅2000万元；全国肿瘤防办曾制定《全国肿瘤防治规划纲要（1986年～2000年）》，但因为没有经费保障而形同虚设。到2002年全国肿瘤登记中心成立时，全国38个肿瘤登记点只剩下三分之～在正常工作。

实际上，不仅肿瘤防治陷入停顿，中国公共卫生的各项工作都处于低谷，杨功焕说，当时，各地防疫站也变成自负盈亏单位，失去了财政支持，以致出现一个奇怪的现象：中国的母婴死亡率并没有随着经济的飞速上升而快速下降。

2003年的SARS事件刷新了中国的公共卫生事业，推动了疾控系统的重建。“从此，我们的很多工作可以依托各地CDC来进行，”全国肿瘤登记中心副主任陈万青表示，同一年出台的《中国癌症预防与控制规划纲要（2004-2010）》，重新明确了全国肿瘤防治重点是健全防治网络、加强健康教育及重视危险因素的监测与控制等。此后，包括登记在内的肿瘤防治各项工作重新步入正轨，卫生部（现国家卫生及计划生育委员会，下同）疾控局、中国癌症基金会先后评审通过了中国“癌症早诊早治示范基地”。

2012年5月8日，卫生部、发改委、财政部等15个部委联合制定并发布《中国慢性病防治工作规划（2012～2015）》，癌症防治便是其中重要一块。“这是一个很大的进步。”杨功焕说，世界卫生组织早在2003年就希望中国发布这样一个规划，当时并没有引起足够的重视。

疫苗预防的滞后效应

尽管政府已开始采取措施试图改变“重治疗、轻预防”的局面，但仍无法扭转中国目前癌症高发的态势。这与癌症本身的特点有关：它是一个长期发展的疾病，其发病率的升高与降低，都需要几十年的过程。例如，美国男性吸烟率在上世纪40年代就开始下降，但直到1990年代，肺癌发病率才开始下降。

一个典型例子就是肝癌。这个在中国恶性肿瘤死亡排行榜上仅次于肺癌、位居第二的癌症，在国内，71%的发病都与乙肝有关。乙肝疫苗是唯一可以预防原发性肝癌的疫苗，尽管早在1980年代就已问世，但中国却用了近20年的时间，直到2002年才将其纳入全民计划免疫。

今天的肝癌高发，很大程度上是肝炎病毒未能及早控制的结果。陈万青说，江苏省启东市是全国著名的肝癌高发区，当地乙肝感染率远远高于全国平均水平。尽管最近几年启东的乙肝感染率已在下降，但肝癌发病率仍居高不下。“乙肝接种对肝癌发病率的降低作用，还要再过10年、20年才能看得到。”

宫颈癌疫苗也在中国迟迟未能获得“准生证”。早在2006年，世界第一支宫颈癌疫苗就在美国上市。国际上，通过美国国家药品食品管理局（FDA）认证的药物可在大多数国家直接进入临床使用。目前已有160多个国家引进了该疫苗，有的还将其纳入了国家医保。但中国却规定，所有国外药品要进入中国市场，必须经过中国人群的三期临床实验。

正在山西负责宫颈癌疫苗临床试验的中国医学科学院肿瘤医院肿瘤研究所肿瘤流行病学研究室主任乔友林对此就充满担心，“疫苗的临床试验本来就很慢，起码要在5年后才能观察到有统计学意义的癌前病变。等到那时，我们比其他国家已经晚了十几年了，到那时，有多少人已经感染了HPV（人乳头瘤病毒，是导致宫颈癌的元凶）！”乔友林希望改变一些指标，来加快临床试验的节奏，但却遭遇阻力。对此，有不愿透露姓名的专家表示，这是国内宫颈癌疫苗的研发势力在从中作梗，“说是要保护国内创新，其实是为了自己的利益。”

不见政绩的防癌工作

1971年，美国总统尼克松签署了“向癌症宣战”的国家计划，号称第二个“登月计划”，但40多年过去了，这场“战争”迟迟未能赢得胜利，因而引起美国人对抗癌策略的反思。另一方面，尽管未能从根本上攻克癌症，但近些年美国的癌症发病率与死亡率都有了很大程度的下降。他们主要确立了“癌症可以预防”的观念，实施了控烟、癌症筛查、早诊早治等一系列防治措施。如今，美国癌症治疗的5年生存率已经过半，如果将皮肤癌及宫颈癌计算在内，可高达70%。

在防治经费方面，美国国立癌症研究所代表国家全权负责癌症的研究及防治，包括目标及计划的确定，资金分配及重大项目的组织实施，其2010年预算即高达60亿美元。与中国相邻的韩国，也于2001年成立了国家癌症中心，并在2003年颁布了《癌管理法》。目前，世界上有40多个国家都建有国家癌症中心，统领全国癌症防控和研究工作。

相比之下，中国对癌症的重视与投入却远远不够。SARS的发生，使整个公共卫生领域开始受到重视。“如果没有SARS，就没有肿瘤防治的今天”，这是所有肿瘤登记工作人员在接受采访时都说的一句话，但杨功焕却在后面又补了一句：“正因为有了SARS，国家公共卫生的重心全都放在了控制传染病上面，包括肿瘤在内的慢病防治却长期处于弱势地位。”她举例说，CDC的内设机构很多部分都与传染病有关，但慢病只设了一个很小的中心。在科研经费上，科技部对传染病与慢病的防治投入也悬殊巨大。而中国的“国家癌症中心”从2006年就已开始筹建，却至今未能挂牌，有媒体报道指，原因是缺乏经费。

控制癌症，责任并不仅限于卫生部门。杨功焕曾做过一个淮河流域水污染与癌症高发区的相关性研究。她发现，在河南、安徽与山东等省淮河沿岸的一些县、镇，在1970年代还是癌症低发区，到了1990年代却成为消化道癌的高发区。“与淮河沿岸其它地区相比，与它们自身的过去相比，最主要的变量就是出现了水污染，因此可以确定二者之间的相关性。”过去，这些地方都是经济落后地区，地方政府为振兴经济，扶植了造纸、皮革和纺织等一些高污染的企业，这和当地癌症发病情况的恶化直接相关。

杨功焕指出，要想控制癌症，不单要加大卫生部门的投入，更应当从国家的层面来系统考虑。所有的部门在设计它自身的工作时，都要考虑对健康的影响。“但还是那个老问题，癌症的发病有滞后效应。假如将来癌症发病率降下来了，谁会记得，这是几十年前某某官员的功劳？”杨功焕无奈地说，对于追求政绩的官员来说，难以将肿瘤防治真正重视起来。陈万青也认为，“癌症防治不能急功近利，要想立竿见影，是不可能的。”