暂行条例管多久？

滑璇

暂行条例相当于单位里的临时工。编制内的正式工（正式行政法规）都被炒了好几回，临时工却一下干了50年

随着地方落实国五条的细则出台，围绕房子的税收政策再度成为热议話题。

鲜为人知的是，中国1986年便颁布了《房产税暂行条例》，至今仍在生效。其中第3条、第4条规定：房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳。……房产税的税率，依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%。

已“暂行”了20多年的《房产税暂行条例》，在国务院诸多暂行行政法规中算不上老资格。最早的《查检邮件中夹带外币或外币票据暂行处理办法》，自1950年9月1日颁布以来，63年未经修改，至今仍在施行。

暂行行政法规有多少？暂行究竟“管”多久？

暂行法规有“授权”

《中国新闻周刊》记者在国务院法制办官方网站检索发现，1949年来，国务院或政务院共制定带有“暂行”二字的行政法规279部，目前仍然有效的97部。在北大法律信息网上检索发现，带有“暂行”且涉税的行政法规共57部，已明确失效的27部。与中国现行有效的700多部行政法规相比，带有“暂行”二字的超过总数的1/10。

回溯1950年代，中国的立法工作几乎都是在“破旧立新”中进行的。1949年2月，中共中央发出《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，提出司法机关的办事原则是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；以上皆无，则从新民主主义政策。

资料显示，1949年至1966年间，人民政治协商会议或全国人大及其常委会或共颁布法律层级的规范性文件244件，真正以“法”命名的仅12件。在当时，纲领、命令、决议规定都成了“法律”的代称。

“当时的立法概念，和今天远远不同。”中国社会科学院法学所所长李林接受《中国新闻周刊》采访时说，“除了涉及到政权合法性基础的几部法律，比如婚姻法、土地法、选举法和各种组织法，其他绝大多数都是一些决定、决议、命令、条例等。”

与此同时，一系列“暂行处理办法”“暂行条例”“暂行通则”应运而生。

改革开放后，由于经济体制改革“摸着石头过河”，新中国初期“暂行”的许多立法被延用。不同的是，为了给诸多“暂行条例”赋予合法“名份”，1980年代，全国人大及其常委会三次对国务院进行立法授权。

众多暂行行政法规中，最长寿的一部是《政务院关于废除各地搬运事业中封建把持制度暂行处理办法》，诞生于1950年4月3日。至今虽仍未明确宣布失效，但它调整的“封建把持制度”早已不复存在。而1980年代制定的诸如《防治布氏杆菌病暂行办法》《全国中小学勤工俭学暂行工作条例》等暂行条例也一直实施至今。

一个颇有意味的现象，即使是专门规范国务院制定行政法规的《行政法规制定程序暂行条例》，最初也用了“暂行”二字。该条例1987年颁布，“暂行”14年之后，2001年才“转正”成为《行政法规制定程序条例》。

李林介绍，当时的立法者的本意是好的。一般认为，暂行行政法规探索实践个三五年就能升格制定为法律，或将“暂行”二字去掉后予以转正。但往往事与愿违，不少暂行条例、暂行规定、暂行办法二三十年还没摸出门道。其中还有一些暂行条例已经数次修改，但修改后又继续暂行下去。

暂行是多久？

对于诸多暂行条例的有效期限，2007年，国务院法制办在接受媒体采访时这样表示：暂行条例或暂行规定如果不与法律的基本原则相抵触，不属于适用期已过，不属于调整对象已消失，同时经过长期实践检验制定法律的条件依然不成熟，就应当继续执行或者对个别条款进行修改，对其不应当有时间上的限制。

如果时间上没有限制。那么“暂行”二字体现在哪里？

李林作过一次统计，截至2008年止，中国现行有效的229部法律中，修改71部/次，修改率31%。而2003年至2008年制定的32部法律中，修改37部/次，修改率115.62%。

“在中国特色法律体系中，法律比行政法规的位阶高、稳定性强、修改难度大，法律都修改了那么多次。但是暂行的东西，反而暂行成永久了。”李林说。

对此，他用了一个形象的比喻：暂行条例相当于单位里的临时工。编制内的正式工都被炒了好几回，临时工却一下干了50年，这不合逻辑。

由于暂行条例带有某种实验性、探索性，因此很多争议较大，影响面广或“立法条件不成熟”的法规，便长期停留在“暂行”阶段。其中争议最多的便是众多涉税的暂行条例。

今年全国两会上，全国人大代表赵冬苓提出《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》，矛头直指中国以暂行条例、暂行规定征税的立法现状。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文称，中国现行18个税种，仅3项由全同人大及其常委会制定法律开征，其余均由国务院制定暂行条例开征。后者占税收总收入的70%。

学者也呼吁，以暂行条例征税不符合税收法定主义原则，须尽快改革。北京大学财税法研究中心主任刘剑文便是其中一位。

“税收法定主义，是各国普遍采纳的人权保护主义原则。我国2000年《立法法》也提到，要征税‘只能制定法律。”刘剑文告诉《中国新闻周刊》，“因为征税涉及到对私人财产的剥夺，所以必须经过全国人大及其常委会的同意。”

现实中，从1950年的《契税暂行条例》《屠宰税暂行条例》《利息所得税暂行条例》，到2011年的《资源税暂行条例》《船舶吨税暂行条例》，以暂行条例管理税收的现象一直存在。

李林接受《中国新闻周刊》采访时说：立法要从国情和实际出发，50年代有50年代的实际，今天有今天的实际。实际情况不同了，立法也应该有所变化。

“转正”之路

暂行条例长期存在的“合法性”解释，最有力的一条，是国务院有全国人大及其常委会的授权。

1984年9月18日，第六届全国人大常委会第七次会议做出《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。1985年4月10日，第六届全国人大第三次会议做出《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。前者，让国务院拥有了征收除农业税、关税之外的各种工商税种的权力；后者则进一步把税收、金融、投资、外贸外汇等经济体制领域的改革大权，全都交到了国务院手中。

全国人大常委会法工委原副主任张春生回顾那段历史时说道：“税制尚处改革过程中，倘若交由人大操作，没有这个能力，于是授权给了国务院。”

“但是，全国人大制定法律征税是一般情况，授权也只能针对个别领域，目的、范围都应该明确。”刘剑文强调，上述两次授权相当于全国人大给了国务院一个空白授权、概括性授权。

2008年两会之后，以暂行条例开征的税种，被纳入第十一届全国人大的五年立法规划。刘剑文是起草规划的直接参与人之一。

“按照设想，先将最简单的车船税升级为法律，下一步便是流转税领域最重要的增值税”。刘剑文说。

然而，原本最没争议的车船税法，在细节问题上屡屡引发争论，直到2011年2月方始通过。而酝酿多年增值税法，全国人大已经完成调研，国务院的改革试点却进展缓慢。

在李林看来，与涉税暂行条例命运相似，许多暂行行政法规因为掺入部门利益而超期服役。而如何赋予暂行立法一个有限的生命周期，在2000年《立法法》制定之初，也一度成为争论热点之一。

李林提出的办法，是按照效力层级（位阶）对暂行立法的有效期限做出不同规定。“法律层级的暂行立法可以在5年内有效，行政法规层级的暂行立法有效期可以为3年，地方性法规层级的暂行立法最长不能超过2年。”李林说，“在暂行立法颁布时应当规定‘暂行时限，如果没有规定明确的失效时间，上述期限一到便自动失效，无须另行说明。”

不过，李林的建议最终没能在《立法法》中得到体现，“大概政府方面觉得，有些情况探索三五年还不够吧。”李林说。

国务院没有对暂行条例给出具体有效期，但地方政府已开始对层级较低的暂行文件进行约束。

2008年，湖南率先出台《湖南省行政程序规定》，其中第45条规定：规范性文件有效期为5年。标注“暂行”“试行”的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。2010年，四川省对暂行规范性文件也做出了与湖南类似的规定。

然而，无论湖南还是四川，都将“规范性文件”限定为政府发布的各种“红头文件”，地方法规、地方政府规章，均不在规制范围之列。

在全国人大层面，今年两会后，增值税进入新一届人大五年立法规划的消息再次传出，曾经参与规划制定的刘剑文认为，增值税进入立法程序问题不大。然而，要想真正做到“一税一法”、全面停止以暂行条例征税的现状，仍要静观今后5年的立法讲稗。