突破后的天花板

杨正莲

“目前还是先观望吧。”说起工业用地可以上市流转，宝安中心城区一位不愿意透露姓名的社区股份合作公司负责人，态度相当谨慎，一连说了好几个“观望”。有些地理位置稍微偏远的社区股份合作公司负责人亦直言，这事对当地影响不大，更多的人则对此三缄其口。

以深圳市政府1号文的形式公布已经一个月了，对于工业用地可以上市流转的这个土地新政，《中国新闻周刊》记者接触到的宝安、龙岗、南山、坪山新区基层政府和原农村集体经济组织继受单位大多表示，还在学习文件的过程中，相关理解并不深入。

深圳新政允许原农村集体经济组织继受单位掌握的土地，可以不经过传统的征收环节，而直接进入市场流通，甚至收入分配亦体现收益共享，这无疑是一种进步。

然而，民间的犹豫亦表明，新政仍不够细致、彻底。目前看来，新政的基础动因和操作模式，仍是试图以快刀斩乱麻的方式，打破僵局盘活土地资源，缓解产业用地紧张局面。因此，对于各界热切期盼的土地资本市场化这个终极目标，深圳新政并没有提供一个现实的操作路径，亦没能在确权难题等政策天花板上继续突破。

重构利益格局

1月18日，深圳市政府发布“1+6”文件，其中的《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》（以下称“试行办法”）明确，原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地，以及合法外用地可以申请进入市场流通。

与传统的土地征用制度不同，上述试行办法允许原农村集体建设用地直接上市。“之前只是单方面地当作处置对象，现在变成了合作伙伴，调动现有不合法用地的积极性，合情合理地解决问题。”在深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁看来，这种做法是一个明显的进步。

对于原农村集体经济组织而言，更现实的意义则在于政府让利。根据试行办法，合法的工业用地可以直接上市流转，收益归原农村集体经济组织继受单位自主安排，自主分配。

而“合法外用地”，收益采取两种分成方式。第一种是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位。第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

“原农村集体经济组织继受单位并不合法持有该部分土地的使用权，因而不能完全合法享有该部分土地的全部出让收益，该部分土地的出让收益应在原村集体及全体市民之间共享。”深圳市规划国土委土地利用处认为，原农村集体经济组织继受单位享有一定比例的出让收益、政府代表全体市民享有剩余部分。

深圳市规划国土委土地利用处1月31日提供给《中国新闻周刊》的文字材料显示，出让收益的共享比例，及原农村集体经济组织继受单位继续持有物业比例的确定，主要以现行的征地返还相关政策为基础：“为提高原村集体将该部分用地纳入全市统一土地市场的积极性，文件规定的收益共享比例应优于现行征地返还地相关政策，且应保证不同比例下原村集体最终收益基本对等，因此提出5：5和7：3两种共享比例。”

此外，为进一步调动原农村集体经济组织继受单位的积极性，申请纳入全市统一的产业用地市场的合法留用地，免收《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（198号令）中规定的10%的公告基准地价。

“相当于在原有基础上继续让利，政府不征地了，还让你参与开发，这么一算的话政府确实是让利了，听起来这个比例还很大。”宋丁认为，这个文件是否能够把集体工业用地真正激活参与到市场中，将取决于政府未来能否继续让利。

在宋丁看来，如果工业用地入市交易后不涉及功能改变，则增值有限，原村集体的积极性就不会高；一旦转成住宅和商业用地，那么这个土地出让的收益就非常高。“这是一个很明显的区分利益的动力，如果不改变使用功能，这个政策的落实就成为空话。”宋丁说，目前看来文件中并没有给出一个明确的方向，不过他相信功能改变肯定会大面积发生，“现在事实上已经有很多在发生了。”

与深圳这种政府让利的思路不同，重庆市2008年底创设的“地票”交易制度，则是采取了更加彻底的市场化手段。由于农村宅基地面积通常较大，当地通过鼓励农民进城，将愿意进城的农民转为城市户口，并享受城市居民的医保、社保及教育、交通等其他福利待遇，以此来集纳农村宅基地，并对其进行复垦，变为耕地。这样，农村耕地增加了，大城市周边的耕地占用就得到了平衡。重庆市将这些农村住宅用地指标，通过地票交易的方式转移至城市，凡在该市搞房地产开发的地产商要想拍卖土地，首先需持有“地票”才能参与拍地。从而确保地票“不愁买家”。

过去4年，“地票”交易不仅为城市建设换得11.1万亩建设用地指标，而且为三农建设筹集到了200多亿元建设资金。2月18日，重庆市长黄奇帆在该市国土房管工作会上称，“这个地票成了重庆农村建设的一个重要改革红利。”

确权难题待解

然而，“地票”交易制度也好，各地热衷的土地增减挂钩制度也罢，前提是农地（耕地和农村集体建设用地）确权。但在这一事关土地流转的基础性工作上，深圳方面却甚少着墨。

“不确权就都是骗人的。”2月22日下午，曾任南山区西丽镇新围村村长，现任新围实业有限公司董事长的刘绍华告诉《中国新闻周刊》，他在听说深圳市原农村集体经济组织继受单位掌握的工业用地可以上市流转后的第一反应，就是必须先确权。

刘绍华所关心的土地权属问题，正是入市流转的前提。亦是深圳市土地僵局的要害所在。在现行征地制度的框架内，集体土地产权不完备，带来了农村土地经营短期化、地权调整频繁、流转受限以及土地侵权等问题。作为一项基础工作，农村集体土地确权登记发证被认为是围绕“保护农民土地权益”深化土地制度改革的基础。

对于快速发展的深圳而言，早在上个世纪90年代，土地产权就一直困扰着这个城乡混合的城市。1993年出台了《关于处理深圳经济特区房地产权遗留问题的若干规定》，将特区内的“城中村”用地划为几类，力图通过土地的确权，来控制和约束原村民的用地行为。

但这个确认产权的政策并没有得到原村民及其集体组织的积极回应，他们也不认可政府单方面将土地转为国有的做法。深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法向《中国新闻周刊》提供的专题调查显示，当时对“红线”内的工商用地，除非是为了与其他企业合作，对大多数自用的房地产，村集体并不积极办理产权确认手续；对越“红线”的工商用地，许多村集体利用此次机会，补办手续转为合法用地；旧村和私人宅基地没有进入产权转让市场的意愿，政府的确权并不构成实质的约束。

贺承军1995年来到深圳规划国土系统工作，在他的记忆里，那时深圳只有15%的合法用地，他告诉《中国新闻周刊》：“合法用地都集中在关内，宝安、龙岗基本上没有，包括政府建筑都是违法的。”

尽管深圳市政府先后出台了特区内外农村非农建设用地标准，但是“城中村”的建设基本仍处于失控的状态，1999年深圳市人大颁布《关于坚决查处违法建筑的决定》，该决定不仅没有起到抑制违法建筑的蔓延，反而激发了又一次突击抢建的风潮。

2002年，深圳市人大颁布了“两个规定”（《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》《深圳经济特区处理生产经营性违法建筑若干规定》），对历史遗留违法私房进行了界定，并将政府处理历史遗留违法私房的截止时间确定为1999年3月15日，即深圳市人大颁布《关于坚决查处违法建筑的决定》之日。也就是说，此前所建的违法建筑，政府一般均可以给予产权确认。

但是政府在产权结构上的妥协，带来的是又一轮大规模抢建私房。2004年，在对宝安、龙岗实行一次性转为国有土地政策的同时，深圳市也开始把“城中村”改造纳入了城市国有土地上的旧城改造的范畴。由此，深圳的土地在法律上都是“大产权”，而“城中村”的建筑房屋都是“小产权”。

如何在城市化大框架下，解决集体所有土地变成国有以后的权利构建问题，因而成为深圳最紧迫的课题。深圳从2007年开始尝试以土地二次开发的方式释放土地，并同时解决产权问题。2012年5月25日，深圳土地改革启动，原农村土地和房屋的权属问题，被纳入土地管理制度改革的整体框架下重点推进。

2012年8月15日，深圳市政府常务会议审议并通过了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下称《暂行措施》），其中规定已纳入城市更新、未征转或未补偿、用地手续不全、行为发生在2007年6月30日以前的历史用地，原农村集体经济组织继受单位（即村集体）应作为唯一的土地确权主体。这也意味着，土地确权主体将只能是“村集体”，小产权房业主如遇房屋征收或更新改造，政府将只和“村集体”来谈，业主只能和村集体自行理顺经济权益关系。

此种确权方式，目前只是针对已列入城市更新计划的历史用地，对于本次允许上市交易的原农村集体经济组织实际占用的“合法外用地”如何确权尚是未知数。不过，相对于成都等地“应确尽确”，即使是手续并不完备的公路，亦要确权到户的努力，深圳仅给原农村集体经济组织继受单位确权的思路，未免显得粗放。

事实上，正在进行整村统筹土地整备确权试点的坪山新区金沙社区，就是政府将部分土地增值收益打包给社区股份合作公司，由这些股份公司协调处理居民诉求、整体拆迁、合理补偿、重新安置后赋予土地物业明晰产权。

2月21日中午，《中国新闻周刊》记者在金沙社区办公大楼一楼大厅看见，两大展板上密密麻麻地贴着确权信息。不过，该社区综合党委书记黄国柯告诉《中国新闻周刊》，确权工作已经进行两年，进展并不顺利，他本人自从去年9月上任以来，正在调查了解情况，试图做出全新的确权方案。至于一楼那些已经公开的确权信息，这位自称新上任的书记表示，那是以前做的，矛盾很多，正准备叫人撤掉。

政策天花板

贺承军告诉《中国新闻周刊》，当年在基层国土所工作时，干的最多的就是解决历史遗留问题。完善手续后企业可以到市场上融资，盘活资产，“只要是拿到证的资产都比较活。”然而，贺承军亦有很多朋友因为没有产权证，在后来的房地产热潮中落伍了。

事实上，已经有越来越多的人认识到土地确权的重要性，中央层面也力推确权。早在2008年10月，十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，就明确提出要做好农村土地确权、登记、颁证工作。今年的一号文再次要求，要在5年内完成土地承包确权。

然而，深圳的确权工作困难重重，除了这个城市本身积重难返的矛盾之外，更多的却是中国土地制度的掣肘。

根据现行《土地管理法》，宅基地不允许抵押、出租、转让，而其他建设用地则不受此约束。此前，深圳仅对产权巳明确的原集体土地上住房发放“绿本”，这表示政府承认其产权，但房产不能上市流通。宝安区新安街道城市更新办负责人曾辛在接受《中国新闻周刊》采访时表示，新安街道下面的4个社区正在进行确权，对于已经建成区国土部门只给发绿本房产证。“证明了权属是他的，可以自用，但不能交易流通。”曾辛说，这就使得深圳土地国有化之后，即使是合法的工商发展用地与居住用地上面建的房子，也发不了红本房产证，不能作为资本进行融通、抵押。

除了不允许宅基地抵押，法律和政策仍有天花板。按照《土地管理法》《农村土地承包经营权法》《确定土地所有权和使用权若干规定》，农村人口有权享有农地承包权和宅基地划拨权。在“应确尽确”之后，如果新增的农村人口要求按照法律享有上述两项权利，产权就无法固化，确权也要重新进行。

法律和政策上的天花板，更加剧了深圳的土地确权复杂程度。深圳市规划国土系统一位不方便透露姓名的政策研究专家告诉《中国新闻周刊》，此前也曾经试图组织人马对于坪山、光明、南山、宝安、龙岗等五区进行典型调查，试图弄清原村集体的权属关系与确权进展，但后来没做完。“进入到村里头就很难。”他说，由于利益关系错综复杂，调查很难进行。

“每次两会都有人大代表、政协委员提出确权问题。”深圳市规划国土专家方前告诉《中国新闻周刊》，这种冲突和矛盾很尖锐，然而现状就是只能搁置，他说：“要解决这个问题需要土地制度的改革，现在这个矛盾只能暂时搁置。”