党内民主视角下美国民主党的总统预选

李 智

(河海大学 公共管理学院，南京 210098)

从政党建设的实践来看，虽然各国政党性质不同，其信仰、纲领、执政理念及社会基础也千差万别，但二战后尤其是20世纪80年代以来，世界各国政党或为自身生存，或为执掌政权，或为长期执政，在自身建设方面都先后大力发展党内民主。西方国家主要政党发展党内民主的主要动因在于定期性选举的外部压力，各政党的党内民主皆是围绕着竞争性选举而展开。作为美国两大政党之一的民主党，在总统预选这一党内最重要活动当中并没有实行彻底的民主化，而是实行民众与精英相结合的一种党内民主制度。本文将探究当前美国民主党在总统预选方面实行怎样的党内民主，这套做法什么时候出现，又经历过怎样的变化。

一、总统候选人提名的民主化

美国民主党总统候选人在历史上很长时期内由党内精英在民主党全国大会商讨产生，与普通党员并没有太大关系。尽管民主党在一些州实行选举，普通党员也进行投票，但这只是展示候选人的知名度而已，对于候选人是否能获得提名并不起多大作用。如1960年的肯尼迪就通过民主党在各州的党内初选证明自己的年轻并不是问题。然而从20世纪后半叶开始，民主党逐步放弃了总统提名的精英选择模式，转而实行民主模式。这一重大转变与20世纪中期以来美国民主内部支持力量的变化及美国民主化浪潮有着重要关系。

二战后很长一段时间民主党存在一个“新政联盟”，即一个包括天主教徒、工会、黑人、犹太人、穷人及南部白人在内的广泛联盟。“新政联盟”为罗斯福时期的民主党赢得了巨大的选举优势，也因此在很长一个时期(一直到20世纪60年代中期)成为民主党的主要政治基础。但从20世纪60年代开始，美国民主党的力量基础发生巨大变化，新的政治力量开始进入民主党。受过大学教育的群体构成民主党的新兴力量，此群体比例从1952年的5%上升到1984年的15%，具体变化情况见表1［1］。

表1 民主党人中大学毕业生群体所占比例 %

20世纪60年代期间美国发生了轰轰烈烈的民权运动、女权运动等众多争取权利的运动，掀起了民主化的浪潮。民主党内部尤其来自于大学毕业生群体的自由新翼、民权运动、和平运动和其他组织的积极分子们发起的“新政治”左派(New Politics Left)开始批评民主党领导人实行精英统治，要求“参与的民主”，实行民主化。［2］这种不满在1968年民主党全国大会期间得到爆发。1968年，参议员麦肯锡(Eugene McCarthy)以反战主张参加民主党总统候选人的竞争并获得众多普通党员的支持。然而党内大佬们并不支持麦肯锡，他们支持另一人选汉弗莱(Humphrey)并使其获得了民主党总统候选人提名。这一结果使众多普通党员感到愤怒，他们强烈要求改革总统候选人提名过程，以改变这种精英政治。随后民主党成立了麦戈文—弗雷泽(McGovern-Fra-ser)委员会讨论如何改进现有的精英选择模式，以让“所有民主党人充分、及时、有效地参与到选择党代表及全国代表大会的决策中”［3］。

如何选择出代表，政治学有两种观点:一种观点是强调“再现”，认为代表就是用相似的人和物去“代替”缺席的某人或事物;另一种观点则强调“代劳”，认为代表就是这样一种角色，即站在被代表者的立场，为他的利益或以他的名义作为。［4］民主党的党代表选择模式即是第二种安排，党代表可自由选择总统候选人，而非完全听命于普通选民。为保障党代表有充分的自由裁量权，一些州甚至采用盲选(blind primary)，即选民在投票选择代表时，并不知道此人支持哪位候选人。如当时西弗吉尼亚、宾州、福罗里达、新泽西和纽约等州就禁止或并未要求党代表表明其态度。麦戈文—弗雷泽委员会认为，民主党原来实行的方法不能够有效地反映普通民主党人的意志。如采用盲选的1968年宾州初选，虽然麦肯锡获得了78.5%选民的支持，但却只获得了130位党代表中24人的支持。此委员会建议，在选票上竞争党代表的人应该可注明其总统候选人倾向，以利于选民知晓其支持倾向。

同时麦戈文—弗雷泽委员会认为原来实行的多数原则不适合民主党内部多样化的力量组成。多数原则会使民主党内部多样化力量尤其是一些弱势群体如少数族群、女性群体的声音难以得到表达，参与的有效性得不到保障。麦戈文—弗雷泽委员会在报告中提到一些例子:如实行初选(primary)①初选即普通选民直接对党内总统候选人进行秘密投票，来决定本州的党代表在总统候选人方面的分配。的加州在代表名额分割时采用赢者通吃原则，尽管肯尼迪参议员只获得46%的选票，但却获得了全部代表的支持。而参议员麦肯锡虽然获得了42%的选票，却一无所获。实行党团会议(caucus)②党团会议主要实行“分层”会议制。具体实施办法如下:政党地方活动人士在地方选区会议上选出参加高一级行政区会议的代表，这一级代表再选出参加州一级会议的代表，最后由州级会议代表选出参加本党全国提名代表大会的代表。的明尼苏达州在代表名额分配时也采用多数原则，麦肯锡支持者占参加州党代会的42%，但由于实行多数原则，却不能获得明尼苏达州20名代表中任何一名。委员会认为在代表名额分配规则上，具有更强代表性的比例代表制是更好的选择。因为比例代表制按候选人获得票数比例来分割代表名额，少数群体也能成为不可忽视的力量。此委员会还赞赏性地提到新墨西哥州，作为第一个已在预选中实行比例代表制的州。随后麦戈文—弗雷泽委员会的相关建议被民主党采纳，并号召各州民主党在1972年选择全国大会代表时采用。

1972年后民主党又成立了米库斯基(Mikulski)委员会以提出进一步的措施来增强民主党全国代表大会的代表性。米库斯基委员会建议，无论实行党团会议或初选，竞争党代表的人都必须表明其支持哪位总统候选人。米库斯基委员会还认为，民主党的预选不论党团会议还是初选都应该实行比例代表制。为获得相应比例的代表名额，候选人应该至少获得10%的选票(民主党全国委员会只是把候选人获得选票的最低限额从10%改为15%)。但此委员会却留了个口子，认为当一个州的党代表是在联邦众议员选区层次上而非全州层面选出，允许实行赢者通吃原则，人们形象地称之为漏洞初选(loophole primary)。在1976年的总统初选过程中，有13个州实行此制度，以规避比例代表制。

1976年民主党代表大会要求实行漏洞初选的13个州弃用此法，改为实行比例代表制。1976年民主党又成立维诺格拉特(Winograd)委员会对预选过程进行改革。维诺格拉特委员会建议所有党代表，无论从党团会议或初选产生，都应该始终如一地支持某一候选人。为了确保党代表对候选人的忠诚，当某代表决定投其他候选人票时，候选人有权替换此代表。同时委员会也建议在预选过程中实行比例代表制。1978年6月，民主党全国委员会批准了维诺格拉特委员会的建议。随后1980年民主党全国代表大会又禁止预选时采用单人选区制，因为单人选区制会导致另一种的赢者全得。至此，经过多次改革，在选择总统候选人方面民主党实现了民主化。在民主模式下，各州主要通过初选与党团会议两种方式产生党代表。此类代表在预选时必须对自己支持的候选人作出公开表态和明确承诺，并在选上之后按承诺在全国党代会上投票，并无自由选择权，其投票只能是普通党员意志的缩影，被称之为承诺代表(pledged delegate)。在代表名额分割上，各州民主党基本上放弃了多数原则转而实行比例代表制，获得半数以上党代表支持的人即获得民主党总统候选人提名。③1984年和1988年一些州民主党预选采用了赢者通吃原则以分配代表名额，但1988年之后民主党还是全面采用了比例代表制来分配代表名额。

二、党内精英对民主化的“反动”

在改革后的提名规则下，民主党的党代表就如总统选举中的选举人一样，只是起着橡皮图章的作用而已。但此民主化遭到党内精英的质疑，如以当时国会民主党党团会议主席吉利斯·朗(Gillis Long)为代表的国会议员认为，他们应该在总统候选人提名过程中起着特殊的重要作用。在党内精英的要求下，民主党随后成立以亨特(Hunt)为主席的委员会对民主党预选过程进行改革，加强党内精英在预选中的作用。此委员会主席亨特认为，在预选过程中，党内精英应该具有一定的决定权。他在肯尼迪政府学院谈到:“全国代表大会应该具有一定的弹性以适应瞬息变化的外部环境，如在选民倾向不明时作出合理选择。保持弹性的一个重要举措即是允许一定数量的党内领导与当选官员成为不需要表明支持倾向的代表。”［5］

此举措的提出首先是对民主机制有效性的质疑。民主党实现了总统提名的民主化，但此选择机制能否选择出真正具有能力的人?亨特等党内精英对此持否定的态度。当时一些政治精英认为既有的民主机制缺乏同仁审查，无法对候选人的政治才能进行评判，难以选择出真正具有才能的人。当时的政治活动家戴维·布罗德(David S.Broder)认为，在既有体制下如想成功，取决于候选人野心大小、空闲时间多少、家人的忍耐力、预算、无休止的漫长旅行等，然而这些都与总统的职务要求几乎毫不相干。可以说，这套系统是随意选择总统候选人的机制。［6］此选择机制产生的候选人也并不具备相应的政治才能。如资深的政治分析家詹姆斯·桑奎斯特(James L.Sundquist)就认为，这种系统将产生这种类型的候选人:他是政治系统的局外人，对将要领导的联邦政府毫无经验，对国际事务和国内经济事务也知之甚少。［6］因此，亨特认为民主党想要赢取总统大选，必须让党内领导参与。［7］因为党内领导更加拥有政治经验，对政党利益有着更加清晰而深入的认识，同时他们对选举文化也有着更深的体认。党内精英能够选择出真正具有政治能力的人。

其次，这也是对民主党预选时采用的比例代表制所具有缺陷的认识。比例代表制按照候选人获得票数比例分配代表，那意味着即使某候选人在该州失利，他也可以在该州获得一定的代表席位。由于各州民主党先后举行预选，因此在预选过程中落后的候选人不会轻易退出竞争，因为其还有希望在随后其他州的投票中翻盘。同时，落后的候选人在竞争过程中为了扭转乾坤，还会有意夸大与其他候选人的差异，以期获得选民支持，易造成党内不和。1981年两位民主党活动家托里切利(Torricelli)和多尼伦(Donilon)就认为，在既有的选举规则下选举过程容易变得漫长甚至导致提名死结，造成党内不和，不利于党内共识的达成。纳尔逊·波兹比也认为，一个提名有赖于预选中民众支持和新闻媒体报道的总统似乎比由政党组织和党政精英提名的总统更易产生分裂。［8］而且，比例代表制在民主党党内分化的状况下还容易造成选出的代表并不符合中间选民的利益，难以具有竞争力。美国是典型的两党制国家，一般而言，在两党基本选民之间会存在着相当庞大的中间选民。理查德·卡曼和本·瓦腾伯格在《真正的多数》中认为，“中间是政治权力的惟一位置”，“毫不夸张地说，吸引大多数美国选民的惟一极端就是极端的中间”，“只有占据中间地带的人才能当选总统”。［9］小 V.O.基也认为，“两党倾向于中间的引力部分导源于总统多数的简单算术的制度因素:要赢得选举，一个政党必须保持传统的支持者，并在所有各类人中赢得支持(谁也不得罪);部分导源于美国政治文化的微妙特征:政府的目标应当是维护社会各种利益的和谐性而不是激化冲突或让某一特殊的利益占统治地位”［10］。为力争获得选举的胜利，民主党或共和党都应该尽可能从相反方向向中间靠拢，以获得中间选民的支持。民主党的预选自然也应该以选择出更能符合中间选民利益的候选人为己任。在民主党力量分化的情形下，比例代表的规则易导致党内的极化，出现选民倾向的双峰乃至多峰偏好。获胜的候选人可能只是党内某一较极端政见力量的代表，并不符合中间选民的需要，在即将到来的总统大选中也不具有竞争力。对此民主党曾有惨痛教训，1972年大选中民主党极左翼的总统候选人麦戈文就惨败给共和党的总统候选人尼克松。因此，亨特委员会一方面认为在预选时可重新采用多数原则，另一方面也认为设置一些超级代表，将起着安全阀的作用。这些党内精英可利用自身的政治经验，选出政治主张更加靠近中间选民位置的候选人，防止极端派别的出现。

出于以上的考虑，亨特委员会于1982年向民主党全国委员会建议:给予民主党籍国会议员及各州民主党主席、副主席以非承诺代表身份。“非承诺代表”即超级代表指的是无须事先承诺支持某一候选人，可在全国党代会召开前自由决定支持哪位候选人的代表。这些代表可以说并不是民众的传声筒，也不是民众选举产生，是直接由党的全国委员会分配给一些“重要”的党人。相对于承诺代表，非承诺代表在选择党内总统候选人上拥有自由裁量权，因此人们通俗地称之为“超级代表”(super delegate)。此建议随后写入1984年民主党宪章。此宪章第2条第五款规定，各州代表名额分配应符合以下两个标准:(1)根据各州选民人数分配代表;(2)应给予各州党主席或高级官员及当选官员一定的代表名额。［11］亨特委员会还呼吁:在1984年全国代表大会中，从党内领导与当选官员中挑选出的非承诺代表应该占到代表总额的30%，但遭到党内一些人士的反对。后经过妥协，民主党最终决定:在1984年选举中非承诺代表占14%。随后超级代表所占比例逐步增加，最后稳定在20%左右。

三、总统候选人产生方式:民众与精英的共谋

超级代表出现后，按照预设，美国民主党的总统候选人提名模式是一种民众与精英的共谋。精英与民众两者通力合作，选择出具有竞争力的总统候选人。

不可否认，民众对民主党总统候选人起着决定性的作用，因为承诺代表毕竟占整个代表的绝大多数。此类代表在预选时必须对自己支持的候选人作出公开表态和明确承诺，并在选上之后按承诺在全国党代会上投票。因此承诺代表在民主党全国代表大会召开期间只是完成投票程序，因为其投票归属已经在总统预选中决定，并不能加以改变。当前主要有两种方法选择产生承诺代表。一种方法是初选，由普通党员直选产生党代表。采取此方法的州在近几次美国大选中都超过30个。2008年大选中，共有37个州的民主党采纳了初选方法来产生党代表。而在2012年大选中，尽管民主党党内预选还未结束，但初步估计也有超过35个州采用初选方法产生承诺代表。另外一种产生承诺代表的方式是党团会议，这是一种间接选举产生党代表的方式，目前只被10多个州采用。党内候选人如在预选中占据绝对优势，自然也不需要超级代表这个群体发挥其作用。如2012年美国大选，尽管民主党党内预选还未结束，但奥巴马基本上已经获得了民主党的总统候选人提名。

反之，当党内预选竞争激烈，候选人争得不可开交时，超级代表将凸显其重要性。因为超级代表们拥有自由裁量权，可以按照自己的判断来进行选择，发挥其最后一击的作用。按照2012年民主党全国代表大会代表产生规则的规定:当前民主党超级代表主要由党内官员与当选官员组成，包括民主党全国委员会成员、民主党国会众议员和参议员、哥伦比亚特区及关岛等海外领地民主党籍驻国会代表、民主党州长及党内名流(历任民主党总统和副总统、历任参议院民主党领袖、历任民主党众议院议长及少数党领袖以及历任民主党全国委员会主席等)。［12］2012年民主党超级代表总数为726人，约占民主党全国代表大会总代表人数(5553)的13%。［13］相较2008年而言，在人数及所占比重方面都有所下降。2008年民主党的超级代表总数为795人，约占民主党全国代表大会总代表人数(4049)的20%。尽管超级代表总体人数不多，比重也不大，但却可以起着关键性作用。如2008年美国民主党的总统候选人提名过程中，当奥巴马和希拉里势均力敌时，最后的决定权就落在了“超级代表”的身上。人们对超级代表所具有的这种决定权表示质疑，认为民主党总统候选人最终由几百名超级代表决定，这是置广大普通党员意志不顾，也是对民主党自诩为“民主”的讽刺，是民主本身的失败。甚至一些超级代表也认为，超级代表应该尊重民意，谁获得多数票，就支持某位候选人。如民主党国会众议员荣·凯特(Ron Kind)在威斯康星州初选之前一个星期就表示:谁获得其所在选区多数票，他就支持谁。在随后的威斯康星州初选中，奥巴马在凯特的第三选区获胜，凯特随即表示支持奥巴马。［14］尽管如此，但不能否认的是党内精英拥有在奥巴马与希拉里之间进行自由选择的权利。奥巴马能成为民主党总统候选人乃至于当上美国总统，与党内精英这个群体的支持分不开。

当前美国民主党在选择总统候选人方面实施的方法，一定程度上体现了既民主又集中的特点，可以说与“民主集中”原则异曲同工。绝大多数党代表在党内总统候选人的选择上并没有自由裁量权，其只不过是普通党员的橡皮图章而已。而作为党内精英的超级代表外在于此民主系统，预防系统出现偏差并及时对其纠偏。尽管超级代表在民主化时代经常受人质疑，但超级代表一定程度上保留了党内精英在推选总统候选人方面的影响力，在民主党内将长期存在，并偶露峥嵘。

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［2］WILLIAMS L.American liberalism and ideological change［M］.Chicago:Northern Illinois University Press，1997:68-69.

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［4］米勒，波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书［M］.北京:中国政法大学出版社，2002:696.

［5］KAMARCK E.A history of‘super-delegates’in the Democratic Party［EB/OL］.［2012-09-22］.http://www.hks.harvard.edu/news-events/news/news-archive/historyof-superdelegates.

［6］DICLERICO R E，DAVIS J W.Choosing our choices［M］.Lanham:Rowman＆ Littlefield，2000:29.

［7］WIRZBICKI A.‘80s rules reform skews Democrats’nominee process［N］.the Boston Globe，2008-02-17.

［8］POLSBY N W.Consequences of party reform［M］.New York:Oxford University Press，1983:3.

［9］张立平.美国政党与选举政治［M］.北京:中国社会科学出版社，2002:59.

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［11］The charter and by-laws of the Democratic Party of the U-nited States［R］.Washington，D C:Democratic National Committee，1984.

［12］Rule 9.A.Delegate Selection Rules for the 2012 Democratic National Convention［R］.Washington，D C:Democratic National Committee，2012.

［13］The Green Papers Democratic Detailed Delegate Allocation-2012［EB/OL］.［2012-10-20］.http://www.thegreenpapers.com/P12/D-Alloc.phtml.

［14］BARNES J A，STONE P H.The art of wooing［N］.National Journal，Friday，2008-02-22.