“国货国运”政策探究

黄庆波，王孟孟，李 焱

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

一、“国货国运”政策概述

“国货国运”政策，是指一国为了发展本国航运业，通过各种立法、法规、双边协定等手段规定一定比例的进出口贸易的货物由本国航运公司承运或保留承运进出口货物的优先权。这种保护制度在当前仍有50多个国家和地区实行。［1］。“国货国运”政策是实行保护主义政策的一种工具，其目的是保障本国承运人利益，促进本国航运业发展，但实行“国货国运”政策又会对外国承运人进入一国航运市场造成重大阻碍。从各国的航运政策来看，“国货国运”的实施形式主要有货载保留、货载分配、沿海运输权三种［2］。

货载保留(cargo reservation)是一种单边保护措施，是指一国政府在立法中强制规定本国全部或部分进出口的货物由本国船队承运或优先承运，是世界上最通行的保护本国航运业发展的做法之一，也是政府为提高本国承运人的市场占有率而进行的一种保护措施。例如美国的立法就规定其50%的政府采购物资，100%的国防部军需物资，75%的粮食援助物资，都应由美国籍船舶承运。相关数据表明，每年由美国籍船舶运输的货物中，有40%是来自货载保留。

货载分配(cargo volume allocation)是一种双边保护措施，是指缔约国通过签订国际多边或双边协议、合约，从而确保其本国承运人在海运货物运输中能获得合理的货载承运份额。如《联合国班轮公会行动守则公约》就规定缔约方可享有4∶4∶2的货载分配份额，即在缔约国签订贸易合同时，规定本国班轮公司承运40%的合同货物，对方班轮公司承运40%的合同货物，第三国的班轮公司承运20%的合同货物［3］。

沿海运输权(cabotage)是指一国在其国内沿海从事货物运输的权利。其表现形式有两种:一种是国际贸易的货物在该国港口之间发生的二次运输，另一种是国内贸易的货物在该国港口间的运输。如1871年由美国国会制定的《沿海运输法》中规定:禁止外国籍船舶从事美国的沿海运输。这就在市场准入上限制了外国籍船舶进入美国国内的航运市场。

二、中国“国货国运”政策分析

1.中国“国货国运”政策的演变

从我国“国货国运”的发展历史中可以看出，在新中国成立时，我国采取完全的“国货国运”政策，货物一律国货国运。随着改革开放的深化，这一政策发生转变，到1984年，我国逐步放开“国货国运”政策，只规定一定的国轮承运比例。《关于改革我国国际海洋运输管理工作的通知》中规定，要优先使用国轮，进出口贸易的中方派船份额应维持在60% ～65%，且国轮承运份额不低于80%。到1988年，我国发布《关于改革我国国际海洋运输管理工作的补充通知》，基本取消“国货国运”政策，仅在与巴西、泰国、孟加拉、扎伊尔、阿尔及利亚、阿根廷、美国等7个国家的双边海运协定中保留货载分配比例。到1995年，交通部公开承诺放弃“国货国运”政策，自1996年起在新签双边海运协定中，不再保留货载保留的内容。至此，“国货国运”政策在我国已完全取消［4］。所以，我国的航运政策是一个由保护主义向自由主义转变的过程，目前我国已经形成了一个自由化、开放化的航运市场。

2.中国重要物资“国货国运”状况

(1)中国进口铁矿石“国货国运”状况。世界各国对铁矿石的运输基本都是由进口国掌握的。日本钢厂与本国的航运公司有着长期的运输协议，将铁矿石运输权紧紧地掌控在自己手中，铁矿石进口几乎都是由本国船队运输。韩国跟日本的情况相同。欧洲铁矿石的进口95%是长协货，运输权也是交由本国航运公司承运［5］。我国在航运市场开放之前，也采取了船公司和铁矿石贸易商每月召开平衡会的形式来协调铁矿石的运输。而在航运市场开放后，由于进口商的激增和相对分散，进口铁矿石运输权一步步放给了发货人，导致目前我国进口铁矿石国轮承运比例不到30%。

(2)中国进口石油“国货国运”状况。2011年我国原油进口量为2.54亿 t，进口依存度为56.5%。我国90%以上的进口石油是通过海运完成的，在每年的进口石油海上运输中，绝大部分用的是国际上的船队，自主运输的比重只有1/3左右。国轮承运比例过低，一方面是因为我国油船船队规模小，吨位少，承载能力弱;另一方面是由于我国石油进口企业与石油运输企业之间缺乏合作，许多石油进口企业都没有自己控制的油船船队［6］。进口石油运输的国轮承运比例过低使我国石油运输极易受制于人，一旦世界格局发生改变或爆发战争，我国石油供应安全将面临严重威胁。

3.中国取消“国货国运”政策的原因

第一，取消“国货国运”政策符合WTO的基本要求。20世纪90年代初，我国与美国签订了《中美航运备忘录》，航运市场的对外开放程度逐步加深，这加快了我国加入WTO的进程。2001年我国加入WTO，面临的是一个更加开放的航运环境，海运服务贸易逐步走向自由化，而自由化又是当前航运市场不可逆转的趋势。所以，取消“国货国运”政策，可以顺从海运服务贸易自由化的趋势，符合WTO的基本要求。第二，从长期上看，取消“国货国运”政策可以提高我国航运企业的国际竞争力。根据市场结构的划分，航运市场是介于垄断竞争和寡头垄断之间的一种市场结构，而实行保护主义将会加剧航运市场垄断的程度，不利于市场竞争。竞争可以提高效率，要获得一支有效率的国际商船队，迟早要使本国商船加入到国际航运市场的竞争中。

三、“国货国运”政策的国际比较

(一)主要发达国家“国货国运”政策实施概况

1.美国“国货国运”概况

美国的“国货国运”主要是通过立法来规定的。美国关于货载保留的立法主要有《军事运输法》《公共决议案》《货物优先运输法》三部。有关沿海运输权的立法主要是1920年的《商船法》。可见，美国关于“国货国运”的立法规定严密而坚决，对于货载保留和沿海运输权都作出了有利于美国籍船舶运输的规定。相关资料表明，美国籍船舶承运的货物有40%是通过货载保留政策获得的(见表1)。

表1 美国“国货国运”的相关立法规定

2.日本“国货国运”概况

日本通过鼓励各大商社与本国的班轮公司建立紧密合作关系来对航运业进行保护。日本政府对本国商社租用的本国船队减税或免税，在造买船方面也给予补贴和低息贷款。在日本要建造油船，班轮公司首先要与石油公司签订长期包运合同(COA)，然后银行才能向其提供资金;有了资金的保证，造船厂才会接受班轮公司的订单。可以看出，日本的油船船队是通过班轮公司、石油公司、银行、造船厂的紧密合作而建立起来的。通过这种模式，日本的油船船队与石油进口商签订的长期包运合同的合同期长达10～20年。此外，日本各大钢厂与国内班轮公司也互相参股，签订长期协议，有效阻止货源外流。从中可以看出，日本是通过进口商与班轮公司签订长期协议的方式来发展本国的“国货国运”的。这使海上运输权保留在本国船队的手中，同时也限制了外国承运人的进入，在很大程度上提高了国货国运的比例，对于保护日本航运业的发展具有重要意义。

3.欧盟“国货国运”概况

1986年，欧共体通过了第4055-86号规则，其中规定成员国单方面采取的有关货载保留的内容，应分三阶段在1993年1月1日前逐步废除。成员国与第三国签订的双边海运协定中包含的货载份额，也应在1993年1月1日前逐步废除或调整。可见，欧共体成员国内部间现在已经取消了货载保留措施，但对非成员国并不适用。至2004年1月1日，欧盟放开所有成员国的沿海运输，但是在非欧盟成员国之间并不享有这种沿海运输的权利，各国可以有各自的规定。

(二)中国与其他国家“国货国运”政策的比较

1.海运开放政策的国际比较

在市场准入方面，通过表2的比较可以看出，我国和日本都没有货载保留制度，美国、欧盟、韩国均还留有货载保留制度。同时可以看出，所有国家均已取消货载分配制度。在沿海运输政策中，2010年，我国交通运输部明确表示不允许外国船舶从事中国沿海运输业务，美国的沿海运输必须由美国籍船舶承担，欧盟只向成员国开放，而日本、韩国完全不允许。在班轮运输中，我国采用的是许可制度，而美国、欧盟无限制，日本和韩国均需取得批准。

表2 中国与主要发达国家航运市场开放政策比较

在国民待遇方面，我国在造船政策和税收政策这两个方面实行的是“超国民待遇”。例如，在造船政策中，我国从1995年开始规定国外船东在我国造船厂订造的船舶可以免税，但国内船东在国内造船仍需缴纳相关的进口关税及增值税;同时，外国航运经营者在我国还享有税收优惠［7］。而美国、欧盟等海运强国依然保存了诸多的政府资助行为。例如，美国立法中规定了税收优惠、融资担保等政府资助行为;欧盟国家也普遍实行补贴、税收优惠等各种政府资助行为，此外，欧盟还一直致力于颁布关于政府资助海运行为方面的法令。

通过以上与发达国家的海运政策对比可以发现，我国实行的是偏向自由化的航运政策，海运开放程度与发达国家相当甚至还高于发达国家的水平。

再比较我国与主要发展中国家的航运政策(见表3)，可以看出，在货载分配、班轮运输、船舶登记、港口服务、补贴政策方面我国与印度、巴西、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚这些发展中国家的开放水平大致相当，但是在货载保留、税收政策方面，我国比大多数的发展中国家的开放程度要高。

表3 中国与主要发展中国家航运市场开放政策比较

2.国轮承运比例的国际比较

由于难以搜集到确切的国货国运比例的数据，本文以“远洋货运量”与“港口外贸吞吐量”的比值反映“国轮承运比例”。计算结果如表4所示。

从表4中可以看出，我国国轮承运比例基本呈下降趋势，从2001年的46.0%下降到2010年的23.6%。总体来看，目前我国国轮承运比例处于较低水平。

对比其他国家的国货国运情况，据统计，美国的国轮承运比例为40%左右，意大利的国轮承运比例超过50%，澳大利亚的国轮承运比例超过40%。

从上述分析中可以看出，我国的国轮承运比例与发达国家相比还是存在很大的差距。国轮承运比例低下，会对我国海运服务贸易的发展产生阻碍，也会增大我国海运服务贸易的逆差额，同时对我国航运业的健康发展产生不利影响。

表4 2001—2010年中国海运运输国轮承运比例

四、中国战略物资实行“国货国运”政策的必要性、可行性以及主要制约因素分析

1.中国战略物资实行“国货国运”的必要性

(1)有利于保障我国物资储备安全和能源安全。随着我国经济的飞速增长，对于某些资源类物资的进口依存度也呈增长趋势。《2011中国国土资源公报》显示，2011年我国对铁矿石和石油的进口依存度都在50%以上。因此，实行“国货国运”可以增加国内承运人对国家战略物资或重要生产资料的承运份额，减少外部势力的制约，有利于战略物资海上运输安全的保障，对于保障我国的物资储备安全和能源安全意义重大。

(2)有利于发展我国的海运业。我国国际海运收支多年来处于不平衡的状态，逆差额由2001年的4883百万美元增长到2010年的26 360百万美元，且近年来海运服务贸易逆差额大幅度增加。实证研究表明，国轮承运比例的提高会显著减小海运服务贸易的逆差额［8］。所以，实行“国货国运”政策有利于改善我国国际收支不平衡状态，同时可以增加保险、税收收入，有利于维护我国的整体利益。

(3)有利于打破外资班轮公司垄断格局，遏制乱收费现象。1993年我国的航运市场全面开放后，外资班轮公司大批涌入国内航运市场，并开始挤压我国国轮运输，使我国国轮承运比例由开放前的60%～70%逐步降到目前的不到20%，并最终获得了在我国国际贸易运输市场中的垄断地位。之后，他们开始大幅提高运价并乱收附加费。从2002年起，每年外资班轮公司都会在我国强行非法收取除运费以外的THC(码头作业费)及其他20多种不合理的附加费［9］，其每年总计的费用目前已高达600亿人民币。因此，在外资班轮公司垄断格局下，实行“国货国运”可以减小我国外贸公司的物流成本压力，维护我国货主的利益，遏制外资班轮公司的垄断行为，增强我国航运与贸易的话语权。

2.中国战略物资实行“国货国运”的可行性

综合上文的相关分析与比较，我国应当灵活运用“国货国运”政策来促进我国航运业的发展。对于普通物资，考虑到海运服务贸易自由化的背景和航运市场的竞争机制，取消“国货国运”政策是合适的;而对于战略物资，应适度实行“国货国运”政策。

(1)不违背WTO海运服务贸易自由化的要求。我国加入WTO时所作出的一项承诺就是放弃“国货国运”，逐步推动海运服务贸易自由化。从根本上讲，这其实是给予国外航运企业同等的国民待遇。但对本国的战略物资实行国货国运并不代表取消国民待遇，二者之间并不相抵触。事实上，“国货国运”政策是目前世界上通行的确保战略物资海上运输安全的做法。所以，我国对战略物资实行“国货国运”并不违背国际惯例，也不违背海运服务贸易自由化。

(2)许多航运发达国家都保留“货载保留”政策。美国的立法规定其50%的政府采购物资，100%的国防部军需物资，75%的粮食援助物资，都必须由美国籍船舶承运［10］。而目前我国的班轮公司承运我国进口战略物资的份额只有百分之十几，这更需要制定相关政策来对“国货国运”提供保障。目前我国已完全取消“国货国运”政策，而欧美等航运发达国家仍将“国货国运”政策作为重要手段来保护本国航运业的发展和保障战略物资的海上运输。所以，在许多航运发达国家都有“货载保留”政策先例的情况下，适当运用相关政策来保障本国海运业的发展是合适的，也是可行的。

(3)不违背我国偏向自由主义航运政策的本质。“国货国运”政策作为保护主义航运政策的表现形式之一，其本质是保护和促进本国航运业的发展，这又与自由主义航运政策的本质相同。所以，在本质上，实行“国货国运”政策与实行自由主义的航运政策目的是一致的。因此，对战略物资实行“国货国运”并不违背我国偏向自由主义航运政策的本质，其政策目的都是相同的。

3.中国实行“国货国运”政策的主要制约因素

(1)不利于国内航运企业国际竞争力的提高。在自由主义航运政策的影响下，我国的航运企业会面临着更激烈的市场竞争。他们为争夺更多的航运市场份额，争取获得更多的利益，会采取各种手段降低成本，提高效率，增强自身竞争力。只有这样，才能在激烈的国际航运市场竞争中占一席之地。

(2)不利于降低货主的运输成本。在自由化的航运市场环境下，国内航运公司与国外航运公司，为了争夺货源，纷纷展开竞争，会给货主提供更优惠的海运价格，有利于货主降低运输成本，而运输成本在货主成本中又占据了很大部分，所以，更低的海运价格有利于货主增加出口商品的国际竞争力，增加出口额，进而提高整体利润。而当前在我国的航运市场中，国内的一些船公司为了追求利益最大化，采取了中等偏上的运价，有的国轮公司在地中海航线上的运价甚至比马士基还高。所以，在国轮公司运价高启的条件下，实行“国货国运”会加大我国货主的运输成本，损害我国货主的利益。

五、研究结论及政策建议

“国货国运”政策虽然不符合航运自由化的要求，但是仍为许多国家普遍采用。结合我国航运业的发展，在未来一段时间内，应在一定程度上采用“国货国运”政策，这既有利于保护我国脆弱的航运业，也符合国际惯例。因此，提出以下政策建议。

(1)以立法形式规定战略物资、军用物资、政府采购物资的货载保留份额。以立法形式规定，对于全部军用物资必须由中国籍的船舶承运，对于战略物资、政府采购物资至少50%由中国籍的船舶承运。

(2)以双边(或多边)谈判形式确定重要物资的货载分配份额。对于除战略物资、军用物资、政府采购物资以外的重要物资，通过双边或多边谈判，确定我国班轮公司的最低承运比例，以保护我国承运人的利益，也有利于国家重要物资的供应安全。

(3)打造具有竞争力的班轮运输船队，应对航运自由化。我国船队在国际航运市场上的竞争力并不占优势，所以，我国的航运公司可以实施兼并重组。对于我国的航运巨头，如中远、中海等企业，可以兼并其他外资船公司，形成更大的利益共同体联盟，打造具有国际竞争力的自有船队。实行有利于发展我国船队的保护政策，在造买船方面给予补贴和低息贷款，对我国企业租用我国船队给予税费减免。通过船公司、银行、造船厂多方合作，提高我国航运竞争力。

(4)鼓励船东与货主实行战略合作。加强航运企业和货主间的战略合作和密切配合。我国可以借鉴日本的经验，通过船公司与货主签订长期包运合同等形式，保证货源不外流，确保国轮船队的海上运输权。此外，船东协会与货主协会应立足于长远发展，形成稳定的长期合作关系［11］，并提供相互支持:在运价高启时，船东协会应协调航运企业在运价上给予国内货主一定的支持;在货源不足时，货主协会也应协调国内货主在货源上给予航运企业相同的支持。

(5)灵活运用WTO规则保护我国海运业。虽然加入WTO后我国面临着进一步开放市场的压力，但这并不意味着我国的海运业将完全失去国家的保护。GATS协议只是规定成员国的一般责任和义务，具体的开放承诺，则需要通过多边或双边谈判来解决。所以，我国在参与多边或双边谈判、国内立法和政策制定中，要合理利用GATS协议的规则，对需要保护的领域进行适度保护。例如，在GATS协议中关于政府采购就有相关条款规定:有关市场准入、最惠国待遇、国民待遇的条款不得适用于管理政府机构为政府目的而购买服务的法律、法规或要求。因此，GATS允许通过政府采购来扶持本国海运业的发展。我国可以利用GATS的相关规则，通过政府采购行为来确保对进出口战略物资、军用物资等的国轮承运权，促进我国海运业的健康发展。

［1］张 宁.再谈“国货国运”［J］.中国远洋航务，2008(6):68-69.

［2］XU Song，JIANG Rifu.Analysis of foreign countries’policies on national cargo being transported by domestic ships［J］.Ship Economy ＆ Trade，2010(1):46-47.

［3］王 杰，吕 靖.货载保留政策:中国如何应对［J］.中国水运，1997(10):4-5.

［4］周珏如，赵一飞.“货载保留”政策研究［J］.交通企业管理，2007(8):39-40.

［5］殷 毅.海运业应上升为国家战略性服务产业——访中国船东协会常务副会长兼秘书长张守国［J］.中国船检，2012(9):34-35.

［6］丁春香，张宾宾.对我国石油海运安全的思考［J］.中国石油企业，2008(11):56-57.

［7］张 媛.浅析“后金融危机时代”我国的航运政策［J］.交通企业管理，2011(4):36-38.

［8］宋 旸.我国海运服务贸易逆差影响因素研究［D］.大连:大连海事大学，2010:38-44.

［9］吴 琼.国际班轮公司收取码头作业费(THC)的法律分析［J］.水运管理，2006(6):14-17.

［10］胡亚琴.中美航运政策比较［J］.中国水运:理论版，2006(6):31-32.

［11］叶修强，孙 雁.国货国运何时不再是难题［J］.中国水运，2006(7):28-29.