农村土地：城镇化“推进模式”下城乡统筹发展的突破口

徐 月，丁国和

（1.中共泰州市委党校 教研一处；2.中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

纵观我国千年历史，土地与国家的长治久安有着密切的联系。土地一旦发生问题，尤其是“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的现象发生时，必定会引发社会动荡甚至是王朝更替，继而重新对土地资源进行分配。“打土豪、分田地”的愿景，使得新民主主义革命时期千千万万的农民成为革命者。新中国成立之初，“耕者有其田”，赢得广大民众对于新政权的支持和拥护。改革开放初期的“家庭联产承包责任制”，极大地调动了农民的生产积极性。现在被媒体称为“第三次土改”的农村土地承包经营权流转更是适应了城镇化发展的现状，促进农业现代化的发展。土地问题始终与社会经济的发展息息相关。

经济史学家卡尔·波兰尼在1944年的《大转折》中提到：社会进步的取得通常是以牺牲社会秩序为代价的。如果社会转型的速度太快，社会肯定会在转型的过程中遭受劫难。笔者与课题组4位成员，前后走访了泰州市高港、靖江以及市委、市政府各部门，进行了深入调研，泰州市的城乡统筹发展取得不少成绩，但存在的问题是我们不能忽视的。从当前泰州城乡统筹发展的现状看，非农化的进程中存在一些问题，尤其是农民离开土地后的进城问题。笔者从调研中发现当前城乡统筹发展中农民离开土地往往是有人欢喜有人愁，一方面农民离开土地向非农领域转移是社会发展的必然结果，另一方农民离开土地后进城的身份问题、居住问题、就业问题、社会保障等问题一直是农民进城的门槛。

笔者认为要很好解决城乡一体化的问题，首先要理清城镇化发展的模式，找到解决城乡一体化发展的突破口及症结所在。因此，笔者尝试着从理论角度阐释土地对于解决城乡一体化的重要性，尤其是解决了农民进城的第一桶金，为后续的生活提供经济保障。

一、城乡统筹发展中城镇化“推进模式”与农村土地密切相关

自1990年中后期开始，中国的城镇化进入了飞速发展期，很多学者试图对城镇化的发展理论、发展范式作出总结，提出了小城镇化模式、中等城镇化模式、大城市模式、城市群模式，缺少对于城镇化发展机制的研究。

1.政府主导是当前城镇化“推进模式”的主要动力

根据各国经验以及中国的特殊国情，城镇化的动力可以分为3种：政府动力、市场动力和民间社会（公民社会）动力。欧美国家的城市化大力发展是由于强势的市场环境，工业革命所带来的人口和产业的集聚。我国城镇化中更多的是表现为政府主导机制，虽然也有民间力量的（例如1980年代温州龙港实施农民自费城镇化），但是在自上而下和自下而上的两种力量中，前者占有主动权和决定权，民间社会的动力总归要得到政府的批准。中国式的城镇化有着明显的非自发性的推动模式——政府主导性的“推动模式”。

2.城镇化“推进模式”的空间模式上凸显为碎片化

城镇化“推进模式”在其空间模式上也显现出自己的特征。城镇化模式在空间上一般表现为内部重组、连续发展、跳跃发展和就地发展4种模式。1950年以来，欧美国家以蔓延式的连续发展为主，不断推动城市空间向外扩展。而到了1980年代以后开始以中心城区复兴的内部重组为主导，对现有城镇用地进行功能置换和空间整理，提高城镇化水平。我国城镇化“推进模式中”，跳跃式的城镇发展模式最为突出，表现为开发区建立、建设新区新城成为推动城镇化的重要手段。当然，从调研来看泰州市目前的城镇化中四种模式都存在，政府是城镇化的主导力量，依据市场发展采取不同的城镇化空间模式。作为土地使用者的农民对发展与否拥有一定的决定权，但同时城镇化具有很强的自主特征，这样就形成了发展模式在空间上的碎片化。

3.城镇化“推进模式”中离不开农村土地

根据调研的实际情况以及我国的城镇化的发展，从空间模式以及动力机制来看，城镇化的推进模式可以分为3类。如图1所示：

图1 城镇化“推进模式”的空间

A类：建立开发区、建设新区新城。

特征：由国务院、省、市级政府自上而下推动，在城市近郊或远郊大规模征用农村土地。

B类：城市扩展、旧城改造、建设CBD。

特征：政府引导、企业参与，自上而下推动为主，城市用地和征用农村土地相结合。

C类：乡镇产业化、村庄产业化。

特征：市级、县级、乡级政府、村委会与村庄精英一同，采取自上而下与自下而上相结合，使用农村集体土地就地发展。

以上分析可知，无论是何种模式何种类型的城镇化推进模式，我国的城镇化过程中都有明显的中国式特征。无论是政府主导、企业参与还是村民自发地推动，对于农地的征用始终是城乡统筹发展中关键的部分。跳跃式空间发展模式城镇化发展更是离不开对农村土地的使用（除旧城改造以外，都涉及农村集体土地的征用）。跳跃式的政府主导的建立开发区、建设新区新城是我国以及泰州市城镇化中最具代表性的典型范例，当前城镇化发展中对于农村土地的征用始终贯穿其中，土地已然成为城市大规模扩张的载体。要实现城乡一体化的统筹发展，必须建立统一的土地交易市场，尤其要处理好土地流转中农民的收益问题。

二、土地是各方博弈和冲突焦点，是城乡统筹发展的突破口

1.离开土地的农民处于“半城市化”尴尬境地

农民虽然离开土地、离开农村，但是往往表现为既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全融入城市，处于城市和农村之间，身份长期得不到确认的“半城市化”。一方面，农村人口向城市人口转化过程体现出一种不完整的状态，即“人口半城市化”，农民离开土地进入城市就业与生活，但是得不到与城市居民同样待遇的劳动报酬、子女教育、社会保障、住房、选举和被选举等权利。另一方面，在非农业产业迅速发展、非农建设用地快速扩张蔓延、非农产业结构和就业结构高度发展的地区，仍然保持着农村的户籍、土地及行政管理体制，导致非农人口和非农产业的空间聚集程度很低，空间上出现村村像城镇、城镇像农村的“区域半城市化”。离开土地的农民，处于农村和城市的“半城市化”边缘，身份介于农民和城镇人口的尴尬境地，非农化的进程中存在各种不协调。

2.失地农民普遍对于征地制度不满意，其更加关心与其切身利益相关的土地制度

“半城市化”形成的一个重要方面是土地制度的不合理，从而导致农民进城后的生活得不到保障。冀县卿（2011）对于江苏省江阴市、扬州市和淮安市496户家庭进行了市民化后的失地农民对征地制度的评价。结果显示，征地制度安排越合理，被征者对于征地制度越满意，另外，78.25%的被调查者不愿意或不大愿意或无所谓成为城市人，其中31.98%的不愿意成为城市人，高达84.65%的被调查者对于成为城市人心理上是无所谓或者是不开心的［1］。农民普遍对于征地制度不满意，尤其是现有的征地范围过宽、征地补偿偏低、征地程序不规范，农民未能得到妥善安置。失地农民是理性的，他们更加关注的是补偿标准和安置方式［2］，关注在征地过程中是否得到充分尊重、补偿是否公平合理。土地征用中，农民在考虑收益的时候，也关注征地程序的公允与否，以期待着可以获得好的收益。

3.土地不再是农民基本生产资料而是农民进城的第一桶金

土地是民生之本，在城镇化进程中对绝大多数农民来说，它不仅是最为基本的生产资料，也是最基本的生活保障。土地作为一种特殊的生产要素，具有三种职能。一是基本生产资料的职能，二是财产职能，三是社会保障和失业保险职能［3］。土地发挥何种职能受制于不同时期的经济发展水平，取决于农户的家庭状况和经济结构以及拥有的资源禀赋和获取收入的途径。在食品供给严重不足的时期，土地经营就是农民的全部。随着经济的发展，农户的经济结构发生变化，土地的保险功能会凸显，土地不再是农民的全部而是更多的承担家庭后备保险的职能。当前城乡统筹发展中，土地征用后的补偿是农民进城的第一桶金。农民得到的土地收益将直接决定失地的农民是留在农村还是举家迁往城市，后续的子女教育质量。另外，在相对比较完善的土地征用制度下，农村土地的流转可以让城市的土地供给来源充沛和多元化，城市的高房价以及高安居成本可以降下来，促进城乡统筹一体化发展。

农民处于“半城市化”的尴尬境地，现有的征地制度以及关联制度存在不少问题，城乡统筹发展中农民离开农村进入城市，土地的财富是农民最为关心的问题，需要依赖土地收益提供失业、养老等社会保障，以及后续的子女教育等资金保障。因此，无论是孙中山提出的“耕者有其田”主张，还是中国共产党领导农民实行土地革命，以及我们现在所进行的城镇化、城乡统筹发展，土地始终是各方博弈冲突的焦点，土地问题是城乡统筹发展的突破口。

三、改革和完善土地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例

1.土地制度的改革和完善必须是“取之于民用之于民”

无论是改革还是完善征地制度，关键在于土地收益的使用必须是“取之于民用之于民”。不论采用何种名目或者形式征地，始终要坚持取之于民用之于民的土地制度。处理好农民在其的收益关键不在于土地收益的多寡，而在于征用农地的土地收益的使用。目前土地财政收益的使用主要用于城市的基础设施建设，用于农村城镇化非常少，而且城市基础设施建设投资直接拉动了城市的房价上涨，间接造成农民进城难的问题。因此，土地制度的改革和完善必须是“取之于民用之于民”。

2.程序公正先于货币补偿的征地制更让农民满意

前文分析在城乡二元结构中，农民长期处于不平等的地位，一直是社会发展的牺牲者和配角，尤其在农村土地征用的过程中，农民几乎被甩出谈判过程。因此，现有的对于缓解征地矛盾的政策建议几乎无一例外地将提高货币补偿标准作为一项重要措施。但是，除了补偿以外农民更加关注程序的公正。史清华［4］等（2011）对上海闵行区7个村庄2 000多名农户的调查发现，在经济发达的上海地区，失地农民因为自身的权利没有得到应有的尊重，不能参与征地过程，不能充分表达意见，并获取相应的土地回报而对征地不满。当政府或村干部与农民事先协商征地补偿水平、征地补偿全部发给农民、征地补偿较高的时候，农民对征地比较满意［5］，比较配合各方面工作。因此，农村土地征用的顺利实施，首先应该保证程序的公正公开，加强农民的谈判地位，从法律角度保护农民从土地上获取更多的利益。制定程序公允的土地征用制度远比单一地提高补偿标准更为合理。

3.加快土地供应“双轨并单轨”，建立公平、共享的增值收益分配制度

通过减低非市场配置土地资源，加大国有土地市场改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供给的“双轨制”。完善征地补偿安置制度，拓宽安置途径，探索留地安置等多种模式以及征地相关的各种争议协调裁决制度。根据实际情况逐步提高征地补偿标准，解决农民进城的第一桶金。同时应该区分“涨价归公”与“涨价归政府”，防止“归公”的土地增值变成地方政府，甚至是部分地方官员的体制外收入，做到“涨价归公”的土地增值回馈社会，真正做到取之于民用之于民。同时，可以将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对于地方财力的影响，把握好土地收益的年际间的合理性。

4.开展多种方式相结合的土地征用模式，警惕农民在土地征用后见利“反悔”

近年来粮食直补、农资综合补贴等惠农政策的实施，粮食最低收购价的逐年提高，收割机械化对劳动强度的大大减轻，农民对土地租金的期望越来越高，土地征用中流转费用、安置补贴经常出现“反悔”现象。可以采取土地入股的方式，改变传统的被动征用，走上一条农地主动流转服务于工业，农村自发式地向城市转型之路。在人均耕地较少，例如地处沿海的长三角地区，建设用地有限，高昂的地价让一些厂家望而却步，村集体可以创造性地复垦农田，获得非农建设的用地标准，然后单个或几个农民集体建厂房，转租给企业而获得与市场变动相应的租金收益。“耕地竞拍”可以让市场给出土地的价格，避免认为低估价格。允许流转土地经营权，农业的集约化经营具备了条件，大规模的从事农业生产，将原先的小农经济向规模化农业挺进。开张多种方式相结合的土地征用，给农民流转金之后陆续有长期的“分红”，解决城镇化中农民的非农化转变，有效防止农民在后期的见利“反悔”。

［1］李 强，陈宇琳，刘精明.中国城镇化“推进模式”研究［J］.中国社会科学，2012（7）：82－100.

［2］冀县卿，钱忠好.市民化后的失地农民对征地制度评价：基于江苏省的调查数据［J］.农业技术经济，2011（11）：4－15.

［3］杨成林，何自力.土地职能和土地产权制度选择——中国土地产权私有化有效性质疑［J］.经济理论与经济管理，2011（10）：22－30.

［4］史清华，晋洪涛，卓建伟.征地一定降低农民收入吗？上海7村调查——兼论现行征地制度的缺陷与改革［J］.管理世界，2011（3）：77－82.

［5］刘祥祺，陈 钊，赵 阳.程序公正先于货币补偿：农民征地满意度的决定［J］.管理世界，2012（2）：44－51.