从法制到法治

刘凌峰　赵宁川

【摘要】法治作为一种与人治相对的治国方略，是指在治理国家中，法律居于统治地位，任何人都要服从公正的法律。法制强调的是法律制度本身，任何阶级社会都会有“法制”，但不一定有“法治”。邓小平作为中国共产党第二代领导核心，其法制思想经历了从“法制”向“法治”的转变。但邓小平并未像法学学者那样对“法制”与“法治”进行严格的区分，他在使用“法制”时，有时指静态的法律制度，有时又指动态的法治。要深刻理解邓小平法制思想的精髓必须从其精神实质着眼而不局限于表达形式。

【关键词】法制；法治；人治；邓小平法制思想；依法治国；民主和法制；法律和制度；法治国家

邓小平理论是当代中国的马克思主义。邓小平法制思想是邓小平理论的重要组成部分。在社会主义现代化建设过程中，邓小平提出了一系列的法制思想，其法制思想也经历了从“法制”向“法治”的转变。要想理解其精神实质，必须准确把握法治的内涵，了解邓小平法制思想的发展历程。

一、“法制”与“法治”

“法制”一词从广义上、静态意义上来理解，是指国家的法律和制度，或法律制度的简称。在这种意义上，只要有国家制定的法律和制度，便有法制；从狭义上、动态意义上来理解，是指依照法律治理国家的一种治国方式、原则和制度，也就是这个国家不仅要有法可依，而且一切国家机关、政党和公民都把宪法、法律作为最高的行为准则，依法办事。这种意义上的“法制”，与“法治”含义相同。

对“法治”的理解，一般认为，这是西方政治家、法学家提出的严格依照法律治理国家的一种治国方式和理论思想，最早由古希腊思想家亚里士多德提出：“法治应当优于一人之治”，主张建立共和政体，反对一人专制和“贤人政治”，与“人治”相对立。在我国目前的法学理论中，较为流行、影响较大的观点认为，法治应是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。

可见，“法制”与“法治”既有联系又有区别。如果把“法制”限定在法律制度的含义上使用，“法制”是“法治”的前提和基础，但“法治”不是“法制”的必然。有“法治”必然有“法制”，但有“法制”不一定导致“法治”。“法制”关注的焦点是社会的秩序；“法治”关注的焦点则是宪政的实施，对公共权力的制约，对公民权利的保障，以及法律的至上权威。本文正是在此意义基础之上去研究分析邓小平法制思想的演变过程。

二、邓小平法制思想的演变：从法制到法治

在中华人民共和国成立前，邓小平曾在不同场合多次谈到法制问题，其法制思想最早可追溯到抗日战争、解放战争时期。在抗日战争时期，在发动群众与巩固统一战线的关系上，存在一个“如何把群众斗争约束于统一战线范围之内”，“既能发动群众又能巩固各阶层团结”的问题。邓小平指出一个方面就是要恰当地执行政府法令。为了团结地主抗日，要求在执行减租清债等法令时要注意到“政府的法令是一般的原则，在执行中必须依据上述方针，加以恰当的执行”。在解放战争时期，为了孤立和打击最反动的部分，联合或中立一切可能的社会力量，推翻国民党统治，邓小平强调一方面要避免犯“左”倾的错误，另一方面要依法办事。鉴于在一些新区存在的“杀人不经过法庭的审判”的无政府现象，邓小平指出要“注意建立人民法庭，以便接收审理案件，维持社会秩序，避免乱打人、乱捉人、乱杀人的现象”。对必须惩办甚至必须处决的地方土匪等首恶分子，也要经过必要的法律程序，“应当经过法庭判决予以枪毙，不得采用乱棍打死等非法的丧失社会同情的处死办法”。可以看出在这两个时期，邓小平所强调的法制作用主要是“旨在协调、解决政权建设过程中的各种矛盾，肃清思想上的模糊认识，纠正错误行动，促进新政权的稳固和发展”，也就是说当时邓小平眼中的法制是稳定政权的“工具”，而没有赋予其“国王”的地位，这样的认识在当时的历史条件下是正当的也是合理的。

文革期间，我国社会主义法制建设遭到了前所未有的摧残，邓小平也受到了迫害。1975年邓小平主持中央党政军日常工作期间，对“文化大革命”造成的严重混乱局面进行了全面的整顿。这一时期，邓小平法制思想的核心是在整顿中建立革命法纪，强调建立健全规章制度、严格按制度办事。在这以前，邓小平强调的更多是法制的专政作用，运用法制巩固政权，法制是执政党手中的工具。历经了“文化大革命”，邓小平认识到实行法制对稳定社会经济、政治秩序的重要性。这时，他将实行“法制”摆到了战略高度，对法律的功能也有了新的认识。可以说这个时期是邓小平法制思想从“法制”向“法治”转变的过渡时期。

1978年，邓小平在中共十一届三中全会前召开的中央工作会议上，作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。邓小平在这篇讲话中，既总结了“文化大革命”践踏法制、广大干部群众惨遭非法迫害的历史教训，又明确提出坚持发展民主和法制是党和国家坚定不移的方针。他强调“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”自此以后，我国逐步走上了依法治国、建设社会主义法治国家的道路。在这篇重要讲话中，邓小平从民主与法制的关系人手，提出了为了保障人民民主必须加强法制，必须使民主制度化、法律化这一至理名言，同时提出要切实保障工人农民个人的民主权利。可以看出，邓小平从片面注重法制的专政作用，已经转移到同时注重法制保障人民民主的作用。在这里，邓小平摒弃了传统的法制“工具论”思想，把法制建设上升到了战略和全局的高度。“有法可依”是与“人治”相对立的；“有法必依”就是坚决按照法律条款、规范来办事；“执法必严、违法必究”是对执法、司法机关提出的基本要求“十六字”方针的提出，对创建、完备社会主义法治建设具有重大的指导意义。综上，作者认为，《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话标志着邓小平法制思想从“法制”向“法治”的转变，是邓小平法制思想从“法制”向“法治”演变的转折点。

邓小平法制思想的演变是个渐进的过程。他前期主张法制，带有浓厚的“工具论”色彩；后期在总结历史经验教训的基础上，在社会发展的大时代背景下，主张“法治”。从法制与法治的区别来看，邓小平主张“法治”的表现有以下几方面：

第一，树立法律的最高权威。法制与法治的一个重要区别就是法律在国家中的地位，在“法制”国家中，法律是统治阶级用来维持统治的“工具”，而在“法治”国家中，法律拥有至高无上的“国王”地位，拥有最高的权威，任何人犯了法都要受到法律的制裁。邓小平在1980年论及党和国家领导制度的改革问题时明确指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何人犯了法都不能逍遥法外。”不管牵涉到谁，都要按照党纪、国法查处，不能手软。根据邓小平的上述思想，中共十二大通过的新党章作出了一条新的规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年宪法也明确规定：包括共产党在内的各政党“必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。用根本大法的形式确定执政党必须在宪法和法律范围内活动，在我国历史上是一个创举，体现了法律的最高权威。

第二，实现对权力有效的制约、监督。近代法治的一个重要原则就是监督原则，政府的权力要受到宪法的限制和约束，不得滥用职权。许多法治国家都遵循这一原则。中国由传统法制向现代法治转型，如果只规定权力在法律范围内行使是远远不够的，必须使权力受到制约和监督。邓小平对这一法治原则也有很多认识。他说“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督、有制约。”早在1957年，邓小平在《共产党要接受监督》一文中指出，所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督。对于共产党来说，党的监督是最直接的。第二，是群众的监督。第三，是民主党派和无党派人士的监督。有了这几方面的监督，我们就会谨慎一些，一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。除了上述三种监督外，邓小平还强调要加强专门机构的监督。他在1980年8月《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”根据邓小平的这一思想，经过长期探索，我们党和国家已建立了有中国特色的社会主义监督体系，包括人代会及其常委会的监督，法律监督，政府专门机构的监督，政党的监督，社会监督，人民群众的监督，舆论监督，等等。

第三，保障人权和公民的基本权利。马克思说过：“法典是人民自由的圣经。”列宁说过：“什么是宪法？宪法就是一张写着人民权利的纸。”保障人权和公民的基本权利是当今宪政的主要精髓。邓小平对通过宪法保障公民权利和自由非常重视。1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇重要讲话中指出：“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”同时也要“切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”对于如何保障公民权利，邓小平指出“要解决思想问题，也要解决制度问题。”1980年8月，邓小平在提到修改宪法的设想时指出宪法要充分保障公民的权利：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保障人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”邓小平的这些思想对1982年宪法的修改起到了重要指导作用，邓小平领导下修改的1982年宪法，不仅把宪法中公民基本权利和义务在宪法结构上由过去的第三章提到第二章，而且还增加了条款，使公民享有的宪法基本权利更加充实。关于人权问题，邓小平也有论述。邓小平在1985年首次明确表示了中国也承认人权的观点。他说：“什么是人权？首先一条，是多少人的人权？是少数人的人权，还是多数人的人权，全国人民的人权？西方世界的所谓‘人权和我们讲的人权，本质上是两回事，观点不同。”保护最大多数的人权，是邓小平的一贯思想。我们所主张的人权，是最广泛的人权，是“多数人的人权”，是“全国人民的人权”。对此，邓小平指出：“要讲人道主义，我们保护最大多数人的安全，这就是最大的人道主义！”这从我国的宪法和法律对公民权利的规定可以得到证明。2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，在宪法第二章“公民的权利与义务”部分，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。人权写入宪法，是社会主义人权发展的重大突破，是邓小平人权思想的深化发展，为进一步加强社会主义法治建设，充分保障人权，提够了宪法依据。