政府质量评估的微观模型建构——基于全球58个国家数据的实证分析

闵学勤

无论是由经济变革向社会变革转型的中国政府，还是全球化、多元化纷争格局中的世界各国政府，他们在提高国家竞争力和全球化运动方面的特定作用不容忽视，有关对政府质量 (Quality of Government)的期许和研究也一直颇受关注。正如世界银行发展报告中所言，“如果没有有效的、高质量的政府，经济与社会的可持续发展几乎是不可能的”〔1〕。而何为高质量的政府，即政府质量的评估并没有统一的标准。上世纪90年代，来自哈佛大学的波塔、史莱夫等四位教授在152个国家数据资料分析的基础上，曾提出政府对社会治理的介入程度、政府部门的效能、公共产品的供给、政府规模的大小以及政治自由等五个因素构成了政府质量的评估指标，并据此指标分析认为较贫穷、接近于赤道、使用法语或运用社会主义的法律体系、或有较高比例天主教徒、伊斯兰教徒的国家的政府质量较低。〔2〕显然，从宏观视角对各国的政府质量评估建构指标体系，无法回避国家与国家之间的政治、经济、历史、法律和文化差异，而用一套整齐划一的指标来做各国政府的评估，其效度也受到质疑。

放下国家视野，切入政府运行体系的内部进行微观度量，尽可能消解国家层面的、历史积淀的、种族或宗教等短期不可趋同的因素影响，以期获得政府质量评估的微观模型，这既可作为各国、各级政府通过改善内部运作模式、快速提升服务质量的共同指针，也为政府质量研究增加新的参照系。事实上，瑞典哥德堡大学政府质量研究所①参见瑞典哥德堡大学政府质量研究所官方网站:http://www.qog.pol.gu.se/.长期跟踪研究世界各国的政府质量，其在2009年针对58个国家②参与调查的58个国家分别是阿尔巴尼亚、亚美尼亚、澳大利亚、奥地利、阿塞拜疆、俄罗斯、比利时、波斯尼亚、巴西、保加利亚、加拿大、中国、克罗地亚、塞浦路斯、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、格鲁吉亚、德国、希腊、匈牙利、冰岛、印度、爱尔兰、意大利、日本、哈萨克斯坦、韩国、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马其顿、马耳他、毛里求斯、墨西哥、荷兰、新西兰、尼日利亚、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯、塞尔维亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、南非、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、乌克兰、英国、美国、乌兹别克斯坦。528位学者所做的政府质量问卷调查，即针对政府质量的微观研究，摆脱了影响政府质量的宏观因素，包括国家的民主进程、市场化程度及宗教等，立足政府内部运作的制度设计、职员的管理模式以及提供服务中所蕴含的理念等。本文籍此数据库，希望通过SPSS18.0和AMOS18.0建构政府质量评估的微观模型，当然这样的微观模型与以往的政府质量研究需保持某种程度的呼应，既能关照政府质量研究被普遍认同的价值倾向和概念内涵，又能契合现代政府的发展态势，从微观层面寻求政府质量的评估路径，同时也能探索发达国家与发展中国家政府质量形成的内部差异，并为正在改革途中的中国各级政府提供借鉴路径。

一、政府质量的概念缘起及理论沿革

始于20世纪中后期西方行政改革中的仿企业化浪潮助推了政府质量研究的兴起，学者们最初考虑的是在政府机构中如何施行全面质量管理(TQM，Total Quality Management)，与企业不同的是，对政府而言，全面质量管理的核心价值就是客户导向，包括更注重顾客反馈、绩效监督、持续改革和公民参与〔3〕，并提出如果能确保这样的核心价值能够实现，那么政府的绩效就会提升〔4〕。与此理论相匹配的一系列概念，政府绩效 (Government Performance)、政府效能 (Government Effectiveness)、政府执行力 (Government Capability)以及政府质量等陆续成为评估政府行为的重要视角。与政府质量相比，其他概念体系更注重目标导向，也即用以衡量政府利用公共权力完成政府职能规范的目标与任务的程度，而忽略其达成目标之前的系列改革举措及评价指标。而关于政府质量的研讨涉及政府的价值倾向，例如在差异化的合法性标准、民主化程度和公平体系之下，如何区分政府质量的高下;同时政府质量也关乎政府的公共管理模式，包括公共服务产品的供给、政府人力资源管理体系，以及政府管理创新等;当然，政府质量也直指政府的效率、效益、效果等综合表现。政府质量这一概念对政府服务和管理的全方位审视，也面临全球各国、各级政府差异化背景的挑战，因此对政府质量评估体系的争论也从未停止过。

争论的焦点之一是政府的合法性与政府质量的关系。通常在提到政府合法性时，一个合理、稳定的民主机制似乎是关键所在，但最近几年许多西方学者对此提出了质疑，认为政府合法性依赖于政府质量，而不是单纯的选举制度。〔5〕也就是说政府质量并不取决于民主制度，恰恰相反，如果能确保政府质量，政府的合法性就得到了确立和维护。这一论点的延伸解释是，民主之所以没有成为政府质量的决定条件，经济发展是其主因。瑞典哥德堡大学政治科学系的查伦等学者通过125个国家的数据资料分析认为经济发展是政府质量的重要背景，因为当经济发展到一定程度时领导者有较强的动力去提升政府质量，而国家越穷，其领导者对官僚政体的长期改革缺少动力。〔6〕争论的另一焦点是社会资本对政府质量的影响，有学者认为社会资本的不同构成形式对政府质量有不同影响，例如社会信任、志愿者行动和参与回应等社会资本有利于政府质量提升，而政府的社会关系网络等社会资本对政府质量没有根本性影响。〔7〕。中国学者马得勇、王正绪等在分析了哈佛大学肯尼迪政府学院提供的69个国家的数据库后认为社会资本要对政府质量产生影响，其前提是制度环境。〔8〕除此以外，西方政府质量的诸多经验研究表明，评估政府质量的指标还包括政府的意识形态以及公民的意识形态〔9〕、再分配机制所导致的收入平等体系〔10〕、贪污腐败和法律角色〔11〕，以及政府质量管理的创新等〔12〕。国内学者相对偏好政府质量的理论研究，例如尤建新、王家合等学者认为建构政府质量管理体系是政府质量管理的基础性工作，它在目标体系设定、领导机构设立、责任制度建立、文化氛围形成、反馈系统建立等方面都有具体要求，并形成一个复杂的系统〔13〕;岳猛、顾航宇等学者认为政府质量主要是指政府能力，集中体现在三方面:从社会中汲取资源和运用资源的能力;制定政策和实现政策创新的能力;维持社会发展秩序和提供政治调控的能力〔14〕。

上述中外学者对政府质量的理论和经验研究显示，诸多政治、经济和文化类的宏观指标卷入对政府质量的评估，即便学者们均赞同政府质量的输出对社会幸福、公共健康和环境可持续等都有巨大作用，但如何评估政府质量基本停留于国家层面的宏大叙事，亟待更为具体的、可操作的、有比较意义的微观模型。

二、仿企业化管理下的政府质量评估

由宏观转向微观，政府质量的评估意味着去国家化、去体制化、去种族差异和文化差异，回归到政府内部那些与政府质量相关的所有环节。瑞典哥德堡大学政府质量研究所2009年针对全球58个国家所做的政府质量问卷调查，正是引导了这样的微观走向，问卷中用以反映政府质量评估的21个量表题，涉及政府职员招募录用的公平公正程度、政府内部管理的绩效奖惩力度、政府对外合作公关的诚信度、政府职员的服务态度和执行度，以及政府对内对外表现出来的人文关怀度等，这些指标的考量不仅摆脱以往评估政府质量时注重国家或社会创造的制度环境的惯习，转向关注政府那些自身可以践行的、能够改革的、短时间内也可操作的微观指标，而且这些指标还有一个共同的倾向就是“仿企业化”。肇始于20世纪80年代西方行政改革的仿企业化思路，其主旨是以企业精神改革政府，具体表现在以公众为本、为公众提供优质服务、在具体公共事务执行管理中引入市场机制，追求高效率、进行成本收益分析，讲究社会效益和经济效益统一等。〔15〕这些政府管理的仿企业化特征用于政府质量评估，恰好应对政府在对内管理和对外提供服务时可能出现的高成本、低效率，以及公众导向不足等现象，为政府质量的提升提供了现实可寻的路径。

以瑞典哥德堡大学2009年所做的全球528位学者的问卷调查数据库为基础，首先对21个微观指标通过SPSS18.0进行信效度检验后，将相关度偏低、或与整体分析一致性欠佳的指标剔除，例如“政府是否依靠私人关系发放某些企业的经营许可证”、“政府职员行事时是否考虑党的意识形态”、“政府部门提供的服务与企业是否保持一定的竞争性”、“公共服务的供给按需或者按税收而定”等指标，保留下来进入到微观模型建构并通过检验的12个指标如表1，为便于分析，这12个指标简称为“试才录用”、“应试选拔”、“年功序列”、 “永续工作”、 “公平执政”、 “以劳定薪”、“失职问责”、“高效服务”、“有令必行”、“乐于助人”、“依法办事”、“男女平等”。根据问卷及数据库，这些指标的赋值从“从未有过”的赋值“1”到“经常为之”的赋值“7”，也即选项均为七等分法，并对12个指标中原负向赋值的均通过数值转换成正向赋值。数据分析时先通过SPSS18.0进行探索性因子分析，KMO值为0.858(＞0.5)，Bartlett球形检验也以P值小于0.001获得通过，最终经正交旋转获得方差贡献率达62.03%的四个因子，分别命名为“公平参与感”、“高效执行力”、“绩效问责制”、“人文关怀度”，因四个因子的相关系数均在0.75以上，意味着这四个因子仍可提取公因子，故通过AMOS18.0进行了以二阶因子分析为主导的结构方程，获得如下模型 (如图1)，该模型由5个潜变量 (椭圆形)、12个观察变量 (矩形)和16个残差变量 (e1至e16)组成，单向箭头上的数字均为标准化回归系数。因其总体模型的卡方值大于0.05，说明预设模型与原数据库匹配。

表1 政府质量评估的微观指标一览表

(一)微观模型的总体解读

从全球58个国家政府质量评估的微观模型来看，12个观察指标中， “试才录用”、 “应试选拔”、“公平执政”对第一个因子“公平参与感”作了贡献;“高效服务”、“有令必行”、“依法办事”对第二个因子“高效执行力”作了贡献;“年功序列”、“以劳定薪”、“失职问责”对第三个因子“绩效问责制”作了贡献;“乐于助人”、“男女平等”、“永续工作”对第四个因子“人文关怀度”作了贡献，这四个因子最终共同对“政府质量”作了贡献。在全球58个国家不分发达与不发达，不分是否是市场经济，也不考虑是否是民主体制的前提下，共同推演出政府质量评估的微观模型，一方面说明政府质量评估更大层面上依赖政府的内部管理方式及文化，或者说政府输出公共服务时与现代企业的管理模式有多大程度的接轨，而不是由国家视野下的宏观背景差异所决定;另一方面说明模型萃取的四个主要因子“公平参与感”、“高效执行力”、“绩效问责制”以及“人文关怀度”对各国、各级政府的质量评估都有一定的共通性，且与最早由美国PZB研究小组提出的“企业服务质量差距模型” (SERVQUAL)〔16〕有异曲同工之妙，该模型之后被广泛应用于服务型政府的评估。SERVQUAL模型中著名的五维度“有形性”、 “可靠性”、 “敏感性”、“可信性”、“移情性”与本次模型中的四因子均有不同程度的对应:1.对“公平参与感”贡献最大的两个观察变量“试才录用”和“公平执政”(标准化回归系数分别为0.76和0.34)从职员输入和管理输出两个层面测量公平感，并直接对“政府质量”也有0.93的回归影响，这意味着如果政府在人才的遴选上唯才是用、在参与社会治理时确保公平正义，提升政府对外公平参与形象的同时也提升了公众对政府的信任度;2.“高效服务”、“有令必行”、“依法办事”这三个观察变量分别以0.86、0.60、0.64的标准化回归系数对第二个因子“高效执行力”构成影响，并进而对政府质量构成相当高的直接影响 (0.99)，说明政府如像企业一样确保高效率及执行力，公众不仅会有明显感知，且一旦有问题、有需求要找政府，政府的即时回应和解决问题的能力就有保障，公众会因此对政府增加信赖感，也即“有形性”、“可靠性”与“高效执行力”均有明确对应;3.对“绩效问责制”有直接贡献的三个观察变量“年功序列”、“以劳定薪”、“失职问责”(标准化回归系数分别为0.38、0.49、0.67)最终对“政府质量”也有较强的影响力 (0.89)，其中影响最大的观察变量“失职问责”和影响较小的“年功序列”，恰好反应现代企业管理的关键要素在政府管理中的投射及变迁，后者延续大多数国家公务员的终身雇佣惯习，而前者通过有错必究错、失职即问责的方式吸纳了现代企业的管理方式，在一定程度上弥补了终身雇佣的缺陷，而“以劳定薪”也确保了绩效在政府过程管理中的重要性，因此无论过程还是结果，“绩效问责制”的推行实施都有利于政府质量的“可靠性”、“可信性”评估;4.“人文关怀度”因子在本次模型中不仅对政府质量评估同样有较大的贡献(0.89)，而且与SERVQUAL模型中当初“移情性”的设计理念—— “关心、照顾并为它的顾客提供个人化的关注”有相当高的契合度，也符合现代企业管理中“以人为本”的发展趋势。政府管理如何体现人文关怀?模型中的贡献变量“乐于助人”、“男女平等”、“永续工作”，按照其标准化回归系数0.90、0.14、0.03的大小，非常明确地做出了回答，特别是“政府职员在工作中努力帮助当事人”的理念最体现人文关怀，其次是无论对内还是对外都需进一步强化男性女性的平等地位，而在政府部门永续工作的理念虽已淡化，但仍反映了对政府职员的人文关怀。除了观察变量对各因子的贡献外，模型中16个残差也是不可忽视的变量，特别是e13、e14、e15、e16对四个因子仍有不小的影响力，说明模型仍有纳入更多观察变量的空间。

图1 全球58个国家政府质量评估的微观模型

(二)政府质量微观评估的国家差异

来自58个国家的528位被访者对所在国政府质量评估方面的差异，在总模型上未表现出统计学意义，但在四个关键性因子的得分上，发达国家与欠发达国家之间还是存在明显的差异。按照联合国开发计划署规定的“人类发展指数”不低于0.9的发达国家标准，被调查的58个国家中有27个发达国家和31个还未达到该标准的欠发达国家。笔者利用12个观察变量各自对因子所做的贡献 (标准化回归系数)作为权重形成四个因子的得分，并根据综合指数法计算出政府质量的综合得分，进行均值比较分析，表2显示发达国家在“公平参与感”、“高效执行力”、“绩效问责制”以及“人文关怀度”四个因子的得分上均超过欠发达国家1个均分以上，超过率依次为23.2%、18.3%、25.0%和23.5%(详见图2)，说明在政府质量的微观评估方面，发达国家占据全方位的优势，这也在某种程度上证明了发达国家实施多年的仿企业化改革是行之有效的。政府质量之于公众，相当于与企业的品牌、产品之于顾客，如果说顾客消费鉴明了企业品牌和产品质量优劣的话，那么公众评估及赋权也同样反映了政府质量。因此，来自两组不同国家的被访者通过评估所在国的政府质量，也间接回应了欠发达国家如何通过改善政府的“公平参与感”、“高效执行力”、“绩效问责制”以及“人文关怀度”等四个方面来提升政府质量，从而在政府微观管理层面缩短与发达国家的差距。

表2 发达国家与欠发达国家政府质量评估的因子得分均值表

图2 发达国家与欠发达国家政府质量评估的因子得分均值图

对所有58个国家计算其政府质量的综合得分，获得前十位排名如表3，其中有来自大洋洲的新西兰、澳大利亚，来自欧洲的芬兰、瑞士、丹麦、挪威和荷兰，来自美洲的美国，以及来自亚洲的韩国和日本，也就是说除了非洲以外，其他各洲都有国家的政府质量表现上乘，获得了公众的认同。不过由于问卷调查属于主观评估，虽然经SPSS18.0的均值检验，国与国之间的综合得分均数差异都通过了检验，但由于528位被访者分布在各个国家的人数偏少，也不够随机，所以这样的排名也只是参考。就像中国，在本次调查中被评估的政府质量综合得分仅为5.4860(全球平均得分为6.9202)，但因中国的被访学者仅有一人，他的代表性及数据的统计学意义还值得考量。而发达国家293位被访者与欠发达国家的235位被访者相对分布均匀，以此为分组所做的评估更有统计学意义和现实意义。

表3 政府质量综合得分前十位的国家排名

三、全球政府质量评估模型对中国的借鉴

无论政府是否愿意，全球化语境下的政府都需接受公众的审视和考评，公众在赋权给政府让其施政的同时从未放弃自己参与治理的意念和行动，就像企业投入市场必有竞争者一样，政府行政在走向公共行政的道路上，很难垄断专行，而高质量的政府是唯一能使政府合法性及赋权得以持续的理由。基于公众评估数据而建构的全球政府质量评估模型，从微观视角切入政府管理的细节，理论上支持了近年来国内外学界的一个趋同认知，即国家的规模、体制、历史、文化等宏观因素是政府质量的背景而不是决定因素，也即政府在公平、高效、问责、关怀几个关键词上做足文章、肯下功夫，仍然会有好的政府、成功的政府。而在现实中，发达国家与欠发达国家的政府质量在此微观模型评估下呈现出显性差异，表明国家的宏观环境也许不会直接决定政府质量的优劣，但一个国家的政治、经济、社会、文化等的整体发展水平仍然渗透于政府的内部管理中、内化到政府职员的价值观和行为之中、也融入公众对政府的期待，其间接影响不可忽视。

中国语境下的政府，在经历了三十多年市场经济的飞速发展之后，单纯追求GDP的绩效评估方式正在消退，而富含更多社会管理、社会治理内涵的政府质量评估模式正在呼之欲出。本研究论证的全球政府质量微观评估模型恰逢处于这一转型期的中国各级政府，其借鉴作用至少表现在以下六大方面:第一，中国自上而下的大政府治理模式正面临来自各方的诸多挑战，如果宏观制度的变革有可能让社会整体陷入未知的风险，那么将重心转向政府微观治理质量的提升，既减少改革成本，也能满足公民更多需求，可谓是政府赢得持续合法性的重要路径之一;第二，可以肯定的是中国各级政府正在履行的一些改革举措，包括公平执政、依法办事、失职问责，以及阳光工资等都有利于政府质量的提升，且符合全球政府的评估标准和发展趋势，这也喻示着中国政府愿意从权威型政府、管理型政府向服务型政府、社会化政府转型，并接受公众的质询和监督;第三，在目前社会矛盾相对突出、部分官员贪腐严重的情形下，若仅有满腔热诚的改革意愿，或只有一些浅尝辄止、运动式的表面行为，没有政府质量深刻且全方位的持续提升，仍然无法应对困境，也很难提升公众对政府的满意度;第四，虽然中国还未真正开启全面的社会治理时代，但公众参与治理的趋势已不可阻挡。一方面，经济收入的提高及房产等私有产权的普及，公众的责权意识随之增强，对政府的期待不断提高的同时，自身参与治理的意愿也不断放大，另一方面，网络、微博等新媒体的迅猛发展以及政府电子政务的推广，政府几乎透明地置于公众的视线之下，此时政府质量稍有逊色，公众的参与感就会被激发，由公众参与的社会治理便会取代单纯的政府行政管理而成为主流;第五，就目前而言中国各级政府在提升治理质量方面较易注重硬治理手段的运用，例如提高政府的执行力、采取绩效问责制等，而政府质量评估微观模型中占1/4权重的“人文关怀度”因子容易被忽略，各级政府若能在影响这一因子的指标上多下功夫，不仅能展示政府的治理文化，事实上也提升了政府治理的软实力;第六，政府质量评估模型的全球趋同性，也再次验证了中国各级政府与其他国家政府一样深处全球化语境中，公众同样会以全球化的视野、多方位比较的心态来接受政府输出的服务和管理，政府唯有在任何细节、任何时点上都保持高质量治理水准，才能在现在和未来赢得公众。

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