南水北调后海河流域水资源调度管理体制分析

2013-04-30王卓甫杨志勇丁继勇王道冠

水利经济 2013年2期

王卓甫，杨志勇，丁继勇，王道冠

(河海大学工程管理研究所，江苏南京 211100)

为解决北方水资源严重短缺问题，经近半个世纪探索和论证，南水北调工程于2002年底开工，目前正在加紧建设。据预计，南水北调东、中线工程将于2013—2014年间先后建成通水。海河流域作为主要受水区，南水北调后，不仅可增加近20%的水源，缓解严重缺水的困局，而且将打破水资源配置和调度格局，为水资源合理配置和高效利用创造条件。

但是不论海河流域的本地水资源，还是南调水，在时空上均具有不确定性;与此同时，不论什么类型的用水户，对水资源的需求也都是变化的。为保障海河流域本地水资源和南调水的高效利用，客观上需要对海河流域水资源实行科学配置和合理调度。

在我国，传统上通常采用计划方式配置和调度水资源，其暴露出一些问题，如遏制水资源浪费的成效不大、水资源优化利用绩效不明显等。现代经济学认为，市场是资源配置的有效途径。对水资源这种特殊资源，既要采用计划配置和计划调度方式以保证民生和经济社会协调发展，也要采用市场配置和市场调度方式以实现水资源的优化配置和高效利用。显然，这对与水资源计划配置和计划调度方式相适应的传统管理体制提出了挑战，迫切需要探索与计划调度和市场调度结合的调度方式相适应的调度管理体制。

雷玉桃［1］在分析美国、意大利和澳大利亚等国家水资源管理体制后指出，各国的水管理体制之间存在很大差异，但总的来说，水资源管理已从各自为政的行政区域管理向尊重水资源自然特性的流域管理发展。张晓宇等［2］提出了通过倡导新的生态经济管理思想，建立国家统一的水资源管理体系，以市场为导向进行水资源管理，建设节水型社会和采用先进技术等解决问题的办法。王毅［3］指出，传统的流域管理体制不能适应流域性问题的变化趋势，并由此提出了中国流域综合管理的原则、愿景，以及实施流域综合管理体制改革路线图的政策建议。袁文洁等［4］在总结国外流域水资源管理经验的基础上，提出了流域综合管理的建议。陈菁［5］提出了适合我国国情的综合性流域管理模式，构建了“三位异体(决策、执行、监督)”的综合性流域机构。胡庆和等［6］认为，水资源管理模式的发展趋势是水资源一体化管理。杨向辉等［7］构建了我国三级水市场的框架，并探讨了各级水市场的交易主体、客体和定价等运作模式以及水权交易模式。陈志松等［8］研究了水市场的生命周期，并提出了基于水市场生命周期的水资源管理模式的演化矩阵，分析了模式间的演化过程以及各个模式下公司的战略演进。张郁［9］在简要介绍美国加州“水银行”的水权交易模式的基础上，提出了借鉴现代银行业的运行机制。曹雪［10］的研究提出建立南水北调中线水权交易制度，使得在政府的监督管理下，通过市场使水资源效益达到最大化，并以此对节水产生激励。潘闻闻［11］分析了水银行制度下水权交易的主体、市场和定价机制，力图构建符合国情的水银行制度。上述有关水资源管理体制的研究成果在不断发展，但难以完全移植到水资源调度体制设计中。

在国内，水资源调度管理实践多发生在黄河流域，孙广生等［12］在总结黄河水资源统一调度管理实践后指出，应进一步建立和完善不同层次的民主管理和协商机制，提高黄河水资源管理的公众参与程度和管理决策的科学性、民主性。此外，谢艳玲等［13］总结了叶尔羌河流域水资源调度管理经验，提出了改进和完善叶尔羌河流域水资源统一调度工作的建议和措施。但是文献［12-13］的成果局限于计划调度管理，而同时考虑市场的调度管理未见报道。

本文拟在现有相关研究成果的基础上，深入探讨南水北调后海河流域水资源调度及其管理的特点、规律，进而分析构建南水北调后海河流域水资源调度管理体制。

1 南水北调后海河流域水资源调度系统分析

1.1 海河流域现行水资源调度系统及其局限性

海河流域现行水资源调度系统主要包括流域范围和省级地方范围水资源调度2个层面。

a.流域范围水资源调度。包括:①引黄济津、引黄济冀，以及中央所属水库向其供水范围区域内供水的调度，如潘家口水库向天津、河北唐山等的供水调度。这种调度纯粹是按计划的调度，一般根据传统的供水计划和供水价格，在供、需双方协商的基础上，报流域机构备案，然后实施调度。②某省所属水库向其他省市供水的调度，如河北省向北京市供水的调度。这种调度属市场调度，一般在海河水利委员会(以下简称海委)的协调下，经供、需双方多次协商，最终确定供水计划和供水价格。

b.省级地方范围水资源调度。主要是省属水库向其供水范围区域内供水的调度，这一般由省级水行政主管部门负责管理。

海河流域现行水资源调度存在较多的局限性，主要可归纳为如下2个方面:

a.调度范围的局限性。现行水资源调度系统下，仅当存在供水渠(河)系统时，才能向到达范围供水，而目前与海河流域水库配套的渠(河)系十分有限。因此，目前的调水仅限于水资源周边的部分区域。

b.调度管理的局限性。当历史上国家相关部门对供水计划和供水价格有相关规定时，水资源调度管理一般较为顺利;但历史上不存在与供水/调度计划相对应的相关规定时，临时调度协调比较困难。关键原因在于，在海河流域与水资源市场调度相适应的管理体制和机制还没有建立。

1.2 南水北调工程对海河流域水资源配置的影响

按照《南水北调总体规划》，南水北调东、中线两项工程通水后，2020水平年年平均可供海河流域的水量为79.22亿m3，约占全流域现状供水量的20%。显然，南水北调工程对改善海河流域供水条件具有重要影响。

南水北调东、中线工程建成后，在海河流域形成了覆盖河北、天津、北京等省市大部分市县的庞大的供水系统，为水资源优化配置、高效利用提供了调度平台。

2 南水北调后海河流域水资源调度要素分析

水资源调度要素包括:调度客体、调度平台、调度主体和调度管理。

2.1 调度客体

水资源调度的客体就是水资源，其具有独特的特性和价值属性。水资源的一般特性表现为:不可替代性、可再生性、随机性和稀缺性等。

水资源的开发利用，具有经济、社会特性，在市场经济环境下，作为商品的水，除了其一般特性外，还有:水资源开发的整体性和利用的多功能性、供水的多源性和区域性、水市场的垄断性、水商品的公共和非公共的两面性等。

显然，水资源的这种不可替代性和稀缺性，要求保证人人应有一份生存和发展必需的水，即保障民生和经济社会协调发展;水商品的这种公共和非公共的两面属性，要求水资源在开发利用过程中，既要实行政府主导下的计划调度，也要充分发挥市场机制下的市场调度作用。

2.2 调度平台

南水北调后，海河流域调度的主要平台包括南水北调工程和海河流域现有的调度系统。

南水北调工程目前包括东、中两条线，是缓解我国北方地区水资源紧缺矛盾的重大战略性工程，具体目标包括:提高工程沿线地区的供水能力，保障经济社会发展对水资源的需求;逐步改善受水区的生态环境，促进经济社会协调发展和可持续发展;南水北调工程属于既有经营属性又有公益性特征的工程，即所谓“准公益”性工程;南水北调工程有明确的经营主体。

海河流域现有的调度系统包括:引黄(河水)系统、中央所属水库的供水系统、省级所属水库供水系统。

显然，南水北调后，海河流域水资源调度分流域级和省级2个层面。同样，水资源交易也只能在这2个层面上进行。

2.3 调度主体

在市场经济环境下，原本没有商品属性的水资源，被人为地分配了，即初始分配，相应的调度一般表现为按初始分配的计划进行调度，称计划调度。初始分配后的水资源有了明确的所有权人，并表现出商品的属性。因此，水资源被初始分配后的调度就有了市场属性，并可称为市场调度。显然，与水资源初始调度相对应的计划调度，本质上是政府与用水户间的水资源出让交易。水资源的市场调度本质上是不同主体间的水资源转让交易。

a.计划调度主体，即水资源出让交易主体，包括水资源出让方(政府)和水资源受让方。目前我国规定，政府出让水资源，直接向终端用户收取水资源费，而与水资源交易中间方无关。这与计划和市场相结合的调度方式就有一定的不适应性。

b.市场调度主体，即水资源的转让交易主体，包括水资源转让交易的供需双方。对流域层面的市场调度，主体可能是省级供水集团、中央级供水企业、南水北调供水公司等;对省级层面的市场调度，主体可能是市县供水公司、省级供水集团等。

2.4 调度管理

2.4.1 南水北调后海河流域水资源调度特点

从管理角度，可将南水北调后海河流域水资源调度特点归纳为:

a.水资源调度系统要求的稳定性和用水需求的不确定性。南水北调工程，特别是中线工程没有调节库容，运行过程要求输水量相对稳定;而水源地的来水、用水户的需水均受气象等因素的影响，存在较大的不确定性。这就要求在调度过程中有准确的信息支持，制订详细的调度计划和调度过程的实时控制，以确保调/供水系统的安全和效率。

b.调度主体间的利益冲突。不论是流域层面还是省级层面，由于来水量和需水量的不确定和不可控性，受水区枯水年各方争水，丰水年各方弃水(不需南水)的现象不可避免，各方利益冲突不可回避。在这种情况下，计划调度要求严格执行，市场调度也要充分考虑交易双方的利益，调度主体的上一级政府管理部门要在其中积极发挥协调作用。

c.当地水使用的严格控制。目前的海河流域，在地表水不足的地区就采用地下水，因此造成河北沧州、衡水等地的地下水严重超采。南水北调后，使用地下水和外调水在成本上还有较大的差异，这要求当地政府严格控制使用地下水，科学合理用好外调水。

2.4.2 南水北调后海河流域水资源调度管理内在要求

a.要实行流域和区域(省级)分层调度管理。南水北调后海河流域水资源调度系统具有明显层次性，这为水资源分层调度管理奠定了基础。此外，我国水资源管理实行的是流域和区域相结合的管理体制，为使水资源调度管理与水资源管理相衔接，也要求实行水资源调度的分层管理体制。

b.政府在调度管理中扮演管理主体角色。对计划调度，政府有责任站在公正立场上编制并落实调度计划;对市场调度，政府也有义务在水价确定、调度方案制订等方面维护公平交易。流域级水资源调度，代表水利部的海委应该发挥主导作用，以协调省级各调度主体的关系，并对省级水资源调度进行指导;省级水资源调度，省级水行政主管部门为调度管理主体，在调度计划制订、调度实施控制中应发挥主导作用。

c.各水资源调度主体要积极参与调度管理。不论是流域级还是省级调度，均要让相应的调度主体积极参与，包括提供与调度相关的信息、参与调度计划编制、市场调度水价制订以及每年调度总结评价等，以保证计划调度和市场调度的透明、公平和高效。

3 南水北调后海河流域水资源调度组织体系构建

由南水北调后海河流域水资源调度主体的特点、调度管理主体的职责以及南水北调后海河流域水资源调度管理的内在要求，可构建南水北调后海河流域水资源调度组织体系，如图1所示。

图1中，水资源调度管理主体及其管理职责如下:

a.水利部。国务院下属水行政主管部门，其职能之一是统一管理全国的水资源，理应包括水资源调度管理职能。

b.水利部水资源调度管理部门。水利部下属、专司全国水资源调度管理的部门，可考虑独立设置机构，也可将其职能纳入现有的水资源管理司或防汛抗旱指挥部办公室。其职责包括:制订全国水资源调度政策法规、重大调度事项安排以及指导流域机构和省级水资源调度管理。

c.海委。水利部在海河流域、滦河流域和鲁北地区区域内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责。海委统一管理流域水资源(包括地表水和地下水)。在水资源调度管理方面，负责组织拟订流域内省际水资源调度方案;负责审批省际水资源年度调度计划;负责处理省际水资源调度过程中出现的行政复议工作;负责组建海委水资源调度管理部门，由其具体负责海河流域省际水资源调度管理的业务工作。

图1 南水北调后海河流域水资源调度管理组织体系

d.海委水资源调度管理部门。其为水利部海委下设的、专门负责海河流域水资源调度管理部门，可考虑独立设置机构，也可将其职能纳入现行相关职能处室，如并入水政水资源处或防汛抗旱办公室。其职能包括:①收集与流域调水的相关信息，并在规定时间及时发布;②根据海河流域水资源配置方案，主持制订海河流域省际水资源年度调度计划;③主持制订海河流域省际水资源应急调度预案;④审批海河流域省际水资源月度调度方案;⑤负责协调省际水资源调度出现的矛盾和纠纷;⑥负责审查跨省水资源交易合同，并监督合同正确履行;⑦负责省际水资源交易中的水质监测和计量监督;⑧负责跨省公益性调水的监督和管理;⑨指导省级水资源调度管理部门对地下水超采的控制;⑩指导省级水资源调度管理部门制订年度调度计划。

e.省级水行政主管部门(水利/务厅局)。统一管理省级行政区划内水资源(含空中水、地表水、地下水)，包括对水资源调配方案或计划的审批和实施监督;组织实施取水许可制度和水资源费征收制度，包括地下水的取水许可和压采管理。

f.省级调度管理部门，即省级水资源调度管理部门。为各省(市、区)水行政主管部门下设立的、专门负责本行政区域内的水资源调度管理部门。有关海河流域的水资源调度管理，省级水资源调度管理部门除接受同级水行政主管部门的领导外，还应接受海委水资源调度管理部门的业务指导。省级调度管理部门的职能包括:①根据本行政区域内配置方案，主持制订本行政区域内水资源年度调度计划，海河流域范围内的年度调度计划应接受海委水资源调度管理部门的批准;②主持制订本行政区域内水资源应急调度预案，跨省者上报海委水资源调度管理部门审批;③审批本行政区域内水资源月度调度计划，跨省者上报流域水资源调度管理中心审批;④负责协调本行政区域内水资源调度出现的矛盾和纠纷，参与协调省际水资源调度出现的矛盾和纠纷;⑤负责审查本行政区域内水资源交易合同，监督合同正确履行，并指导签订省际水资源交易合同;⑥协助省水行政主管部门对地下水取可和压采进行管理;⑦协助省际水资源交易中的水质监测和计量监督;⑧负责本行政区域内公益性调水的监督和管理，协助省际公益性调水的监督和管理。

4 结语

南水北调后，海河流域水资源配置和调度格局将被打破，迫切要求重建海河流域水资源调度体制和机制。南水北调工程建成后，在海河流域形成了覆盖主要缺水区的调/供水系统，其与现有区域性的供水系统相结合，形成了流域级和省级2层供水系统。这为海河流域水资源的分层调度管理，即流域级和省级2层调度管理体制奠定了基础。此外，为保障民生和经济社会协调发展的水资源计划调度，以及为使水资源高效利用要求的市场调度，决定了海河流域水资源必须采用计划和市场相结合的调度机制。这客观要求政府水行政主管部门在水资源调度中扮演主体角色，起主导作用。

本文所构建的南水北调后海河流域水资源调度的管理体制，体现了分层调度管理、水行政主管部门在调度管理中的主导作用，以及保证各调水主体(各利益相关方)有参与调度管理的空间。

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