关于“村民自治章程”与“村规民约”的对比

高男

一、村民自治章程和村规民约的概念

村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，制定通过的实行村民自治的综合性规范，也可以说是村民自治中层次最高、结构最完整的一种村规民约，被形象地称之为“小宪法”。村规民约也是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，讨论制定的某一方面的行为规范。

我国宪法规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”村民自治中的“村民自治章程、村规民约”，就是宪法这一规定中“各种守则、公约”的具体形式。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：要“全面推进村级民主管理。依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务。”

二、村民自治章程和村规民约的内容

1.村民自治章程的内容。从各地制定的村民自治章程来看，主要有以下一些内容：

一是村级组织方面。包括村民会议和村民代表会议的组成、职权和会议制度；村民委员会的具体产生办法、职责、工作制度和下设工作机构；村民小组的划分和村民小组长的产生办法和职责；村干部的行为规范；村民委员会同村党支部、集体经济组织的关系等。

二是村民的权利和义务方面。村民在村民自治活动中，享有的权利，如选举权、罢免权、监督权、知情权、批评建议权等；应当履行的义务，如遵纪守法、遵守自治章程和村规民约等。

三是经济管理方面。包括劳动积累、土地管理、承包费的收取使用、生产服务、财务管理、村办企业管理办法等。四是社会秩序和精神文明建设方面。包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等等。

2.村规民约的内容。各地制定的村规民约的种类很多，内容十分广泛，涉及农村基层社会生活的各个方面，主要有以下一些：

一是维护生产秩序方面的。农村实行家庭承包经营后，有些事情政府不便管，也管不了、管不好，需要由村民自己采用村规民约的形式加强管理。如封山育林、护山护林，保护水利设施、合理用水，禁止乱放家禽、牲畜，禁止滥砍乱伐，保护生态环境等。

二是维护社会治安方面的。我国地域辽阔，村民居住分散，公安机关的管理难以顾及。再加上一些人法律知识缺乏，法制观念淡漠，肆意扰乱社会秩序。因此，很多村针对这种情况制定了村规民约，如遵纪守法、不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴，维护社会公共秩序。

三是履行法律义务方面的内容。如依法按时交粮、纳税、响应国家号召服兵役，实行计划生育，爱护公物、爱护集体财产，并履行其他应尽的义务。

四是精神文明建设方面的内容。如提倡热爱祖国、热爱共产党、热爱社会主义、热爱劳动；讲礼貌、尊老爱幼、团结互助，帮助困难户，不虐待老人、妇女和儿童；讲文明、讲卫生，搞好环境美化绿化；学科学、学文化、移风易俗，反对封建迷信；积极参加各种公益活动。

三、村民自治章程和村规民约的制定

村民自治章程和村规民约都由村民会议制定通过。两者虽然在内容上有所不同，但在制定程序上大体相同，一般要经过以下几个程序：

第一，调查研究，提出需要规范的内容和解决的问题。村民委员会根据本村的实际情况，针对需要解决的实际问题和村民群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题，通过调查研究，广泛征求意见，提出村民自治章程需要规定的内容，确定在哪些方面制定村规民约。

第二，集中意见，拟定草案。就提出的问题和事项，发动村民广泛讨论提出意见，并集中上报村民委员会。村民委员会根据村民意见，拟定出本村的村民自治章程和村规民约草稿，再发给村民征求意见。

第三，提交村民大会审议通过。在审议讨论过程中，要根据村民的讨论意见，作进一步的修改完善，然后交付表决，以到会人数的过半数通过。对一些分歧比较大的问题，可以暂不规定，待成熟之后再补充完善。

第四，公布。村民自治章程和村规民约通过后，应当以适当的形式公布，可以印发各家各户；也可以张贴公布；甚至可以刻写在石碑上。同时还要按规定报乡镇政府备案，接受监督。

村民自治章程和村规民约制定之后，也不是一成不变的，在保持其相对稳定的同时，还需要根据实际情况，适时修订、完善。制定和修改村民自治章程和村规民约，要充分发扬民主，从实际出发。村民自治章程和村规民约是每个村民在日常生产生活中必须遵守和执行的行为规范。只有充分发扬民主，从村民中来，到村民中去，才能广泛征求群众意见，真正反映全体村民的共同利益和愿望。按照民主的程序和原则制定，不仅能集中全体村民的智慧和力量，制定出具体切实可行、科学合理的规范；而且可以调动村民参加自治的积极性，自觉自愿地遵守执行，使其成为名符其实的“民约”、“章程”。在以往的实践中，个别地方在制定村规民约时，少数村干部脱离群众，闭门造车，自行制定条文，或者是由上级政府统一提出条文内容，群众只是简单举手通过，把村规民约变成了“官约”，使村规民约徒有其名，流于形式，严重挫伤了群众自治的积极性。

四、村民自治章程和村规民约不得同宪法、法律、法规和国家政策相抵触

村民自治章程和村规民约应当符合宪法、法律、法规和国家政策的规定，不得与之相抵触。以下情况属于抵触：

（1）与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反；

（2）与宪法、法律、法规和国家政策的精神和宗旨相违背；

（3）超越了村民自治章程和村规民约的权限范围；

（4）规定了不适当的处罚措施。在制定村民自治章程和村规民约时，应注意把握是否有上述情形，以避免抵触。村民自治章程和村规民约不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。人身权是指与人身不可分离的权益，包括生命权、自由权、姓名权、荣誉权等。民主权利是指公民依法享有的各种民主权利和自由，如言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，选举权和被选举权等。财产权利是指公民对合法取得的财产有占有、使用、处分和收益的权利。村民自治章程和村规民约要保护和尊重村民的这些权利，要正确处理个人与个人、个人与集体、集体与国家、本村与邻村之间的相互关系。

村民自治章程和村规民约相比，两者有共同之处，也有不同之点，各有优势和长处，不可互相替代。在村民自治中，两者可以同时存在，相互补充，共同发挥作用。不宜以自治章程代替和取消村规民约，对于一些特定的情况和事项，还是以采取村规民约的形式为好。