多维度应急管理信息系统评价

郭雪松等

〔摘要〕构建经济、稳定、高效的应急管理信息系统，对满足应急信息需求，提高突发事件应对效率具有重要意义。本文从平衡计分卡的视角构建了应急管理信息系统评价指标体系，并研究了信息不确定条件下基于语言评价集和区间数的应急管理信息系统评价指标测度方法，构建的综合评价模型解决了指标中同时存在定性定量数据的信息集结排序问题，算例分析说明模型可以对应急管理信息系统进行综合评价，并为明确应急管理信息系统改进方向提供决策参考。

〔关键词〕应急管理信息系统；灰色关联分析；评价指标体系；不确定；平衡计分卡

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.05.006

〔中图分类号〕C931〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）05-0021-07

汶川、玉树地震、舟曲特大泥石流、禽流感、7·23事故等各类突发事件对社会和谐进步和经济可持续发展造成了严重影响。建立突发事件应急管理信息系统，对于公众避险，政府、相关部门做出应急救援决策部署，减少人民生命财产损失具有重大意义。 应急管理信息系统是通过应用先进的信息技术、通信技术和网络技术，融合科学的管理决策方法配合应急管理的全过程而建立的信息系统，具备业务处理、动态决策、应急指挥、综合协调与总结评价功能，包括决策支持、指挥协调、监督预警、资源调度、信息系统等主要功能模块[1]。应急管理信息系统涉及信息技术，危机管理，相应突发事件专业技术等多个方面理论知识，加之评价专家知识有限性且评价过程受众多不确定因素影响，对应急管理信息系统评价指标体系的构建测度及综合评价造成一定困难，因此需要研究应急管理信息系统评价指标体系和信息不确定条件下评价模型帮助其进行改进和完善。进行应急管理信息系统评价的目的主要有以下5个方面：

（1）加强应急管理信息系统服务用户的理念；

（2）加强用户和相关部门对应急管理信息系统的理解和监督；

（3）提高应急管理信息系统建设运行的规范性、经济性、可靠性和专业化水平，实现应急信息的有效利用；

（4）定期检查应急管理信息系统服务状况，查漏补缺，积累经验，不断完善；

（5）了解用户需求、改进服务质量，为公众充分掌握、利用应急信息有效避险，并为政府科学决策提供良好基础。

1国内外应急管理信息系统评价相关研究现状

应急管理信息系统是突发事件应急管理的一个重要领域，为应急管理和决策提供必要的基础。但是关于应急管理信息系统的研究还处于初级阶段，还没有完善的评价体系和模型可供参考借鉴，国内外应急管理信息系统建设的经验，应急管理能力和准备能力的评估研究都为本论文提供了有益的启示，因此本文就相关研究进行分析评述。

Daqing Li通过对一些主要城市的调查。从管理信息系统、信息采集、信息传输、信息接收4个方面建立应急物流信息系统的评价指标体系，该体系包括10个二级指标，论文运用集对分析构建综合评价模型[2]。Osama通过对南加州的调查研究分析了高级旅行者咨询系统在应急和救灾中的表现，并对其改进和完善提出了建议[3]。Steven运用人因工程方法从显示形式、输出设备、用户与系统会话3个方面对沸水反应堆应急响应信息系统进行了用户测试研究，分析了应急响应信息系统的有效性[4]。美国联邦紧急事务管理局和国家应急管理协会开发了应急管理准备能力评估体系[5]用于对属地和列岛的应急准备能力进行评估。该体系包括13个一级指标：法律和授权、危险源识别和风险评估、危险源管理、资源管理、应急预案、指挥控制和协调、通讯和报警、运作和流程、后勤保障和设备、培训、演练和演习、公共教育和信息沟通、自己保障和行政管理。日本消防厅消防课、防灾与情报研究所于2002年10月12日设定了地方公共团体防灾能力的评价项目[5]，评价项目包括：危机的掌握与评估；减轻危险的对策，整顿体制，情报联络体系，器材与储备粮食的管理，应急反应与灾后重建计划，居民间的情报流通，教育与训练以及应急水平的维持和提升，并制定了更进一步的衡量指标，通过专家评分评估地区的防灾与危机管理能力。澳大利亚政府委员会2001年6月8日对国家自然灾害管理办法进行了评估审查[5]，评估内容包括：与灾害有关的政策制定；备灾措施；应急反应措施；减灾措施；灾后评估；灾害风险评估；长期救济与恢复措施；短期救济措施。通过评估详细分析了澳大利亚当前灾害管理的优势与弱势，并提出了改进建议。

综上所述，从总体上看，国外的应急管理相关评价进行了较长时间的探索研究，并进入了实践阶段，积累了一定的经验，而我国该研究主要处于理论研究阶段，虽然进行了一些探索还没有形成统一的，可操作性强的应急管理评价体系；从评价对象上看，目前国内外的相关研究多将应急管理信息系统作为应急管理能力的一部分进行评价研究或直接运用通用的信息系统评价模型分析应急管理信息系统，缺乏针对应急管理信息特点的评价研究；从评价角度上看，目前的研究多从应急管理的功能，内容和目的来建立应急管理能力评价指标体系，未能兼顾成本、用户及发展等因素；从时间段看，以往的应急管理相关评价指标多对当前系统状况进行评价，未考虑系统未来的可扩展性和学习改进；从评价方法来看，已有的研究多是在指标值确定的情况下来研究，且数据类型多为单一精确值，实际评价中由于应急管理信息系统运行受到众多不确定因素的影响，且评价主体的知识有限性难以对指标精确测定，因此依据指标特点采用语言评价值，区间值，主客观结合的形式则可更真实地描述不确定条件下的应急管理信息系统状况。基于上述原因，本文从平衡计分卡的角度充分考虑财务、用户、内部流程和学习与成长四纬度，构建应急管理信息系统评价指标体系，研究在信息不确定条件下运用语言评价值，区间值多种形式测定指标值，并综合运用三角模糊数、层次分析法和灰色关联分析理论方法构建信息不确定条件下应急管理信息系统评价模型。

2指标体系构建原则

21充分体现应急管理信息系统的目标

在指标体系中体现应急管理对信息的需求是应急管理系统的目标和核心任务[15]。这些需求包括：收集、传输、存储灾情信息；提供备选方案和决策支持；通过数据动态分析，挖掘各类信息内在联系，发出预警信息；指挥协调应急管理各相关单位；对资源进行优化调度和跟踪管理。

22指标体系应具有系统性和层次性

从系统工程的观点出发，评价应涵盖系统的各个要素，完整、全面、系统地反映系统的真实效果，保证综合评价的系统性、全面性和可信度。主要涵盖的主要指标包括成本指标、用户满意度、功能完善度、发展能力几个重要方面。

23指标体系定性与定量相结合

基于上文分析，在信息不确定条件下对部分指标进行数值测度存在一定困难，采用定性方式的语言评价集加以测度，综合运用定性定量相结合的方式构建评价指标体系，使其既能客观反映应急管理信息系统实际状况，又能将专家经验与知识融入评价模型。

24关注系统投入与产出

应急管理信息系统作为应对突发事件的有效手段，必然需要投入大量的经济成本，而作为其服务对象的公众是否能够获得满意的应急信息和服务也成为应急管理信息系统应关注的重要方面，因此所建立的指标体系应体现成本的节约和用户的满意。

25指标体系应具有导向性、利于应急管理信息系统改进评价指标体系的设置，应对应急管理信息系统的实施具有导向性。为了推动应急管理信息系统的发展，应急管理信息系统评价应能反映应急管理信息系统建设状况的差别，甚至发出预警信息，进而在此基础上制订或调整未来的建设内容。

3基于平衡计分卡的应急管理信息系统指标体系的建立对应急管理信息系统进行评价不仅需要考虑其建设运行过程中的财务成本更重要的是要建立顺利的信息沟通流程机制准确的做出决策，为政府、专业部门、公众提供信息支持，并且根据突发事件应急环境和应急管理对信息需求的变化进行不断调整改进，研究运用平衡计分卡构建应急管理信息系统评价指标体系基于以下几个方面的考虑：

从组织理论角度，应急管理信息系统是一个人机结合的社会系统，其为实现应对突发事件这一目标服务，以规范的应急流程和法律制度为根本，以决策协调等组织行为为重点，以评估为基础，以全员参与为条件，符合组织的基本要素；

从价值观角度，应急管理信息系统作为公共服务的重要组成部分，承担为公众提供应急信息预警，为决策部门提供决策支持，从而减少人民生命财产损失的重要使命和核心价值观，而平衡计分卡对组织绩效的评价也正是基于组织使命展开的；

从平衡的角度，应急管理信息系统作为一项长期工程，关注建设成本和日常维护成本是必然的，但是其核心功能，用户满意度，以及不断升级完善则更加重要，平衡计分卡超越传统以财务度量为主的绩效评价模式，从财务、内部流程、用户、学习成长4个维度对组织绩效进行评价，两者具有相似性；

从对战略绩效的反馈形式看，平衡计分卡为反馈学习提供定性、定量两种形式，对难于量化的指标可从其对战略的作用角度加以描述，平衡计分卡有助于实现主客观因素及定性定量指标的平衡与结合。

综上所述从平衡计分卡角度构建应急管理信息系统评价指标体系具有一定的适用性，本文运用其分析指标体系。根据应急管理信息系统的特点借鉴平衡计分卡的思想，在分析国内外相关研究成果[16-22]及前期研究成果[23]基础上，构建应急管理信息系统的三层评价指标体系：

目标层（一级指标）。应急管理信息系统评价的重要组成部分，包括财务、用户、内部流程、学习与成长4个方面。基于平衡计分卡的应急管理信息系统评价框架如图1所示。图1基于平衡计分卡的应急管理信息系统评价框架

指标层（二级指标）。从不同方面综合测度应急管理信息系统，是对应急管理信息系统的直接描述，是目标层的细化。

数据层（指标内涵）。该层是对指标层指标的内涵及数据获取办法的阐释。

应急管理信息系统评价的4个维度定义如下：

财务纬度（应急管理信息系统在建设、运行、维护等方面的财务支出）主要运用建设成本、维护成本、人力成本、物力成本进行衡量；

用户纬度（为满足政府、专业部门、公众对信息的需求而进行的努力）主要运用用户的操作（可操作性、易学习性）和系统技术（信息质量、上报及时）衡量；

内部流程纬度（为提供协调的信息流程和动态的应急决策而进行的努力）主要运用系统功能（决策支持、指挥协调、监督预警、资源调度、信息系统）衡量；

学习与成长纬度（适应突发事件应急环境不断变化如何提供可靠及时准确的信息需要对应急管理信息系统的持续改进能力和长期效益进行的衡量）主要运用系统性能（可靠性、可维护性、可扩充性、安全性）和综合效益（战略效益、运作效益、技术效益、社会效益）衡量。基于平衡计分卡的应急管理信息系统评价指标体系如表1所示。

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（本文责任编辑：马卓）