关于我国社会保障财务信息透明度的思考

赵伟 邱力生

[收稿日期] 2012-11-10

[作者简介] 赵伟（1970—），男，江西宜春人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生.研究方向：公共经济管理.

[摘要] 我国社会保障财务信息透明度应该包括制度透明度、会计透明度和指标与预测的透明度三个方面。增强透明度能够降低政府代理成本并增强公众对政府的信任，也能够保障社会公平，但有时不能过度透明。目前由于社会保障法制化程度低以及政府机构设置和预算内容的披露等问题导致我国社会保障财务信息透明度相对较低，因此必须建立多元化披露体制和政府与公众之间的信息交流，强化公开监督等措施来改进。

[关键词] 社会保障财务；透明度；社会公平

[中图分类号] F810.6[文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2013）05—0057—05

一引言

一般来说，信息公开在不同场合有不同名称。相对上市公司来说，法律规定其有义务定期公开与公司经营有关的事项，我们称之为“信息披露”。但对政府来说，信息公开则是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。社会保障财务信息的披露是保障公民知情权的重要内容，库珀（Kent Cooper）（1945）首先提出公民知情权是现代政治文明社会中公民最重要的一项权利，也是衡量一个国家政治文明与否的主要标志。我国社会保障财务信息公开方面还不到位，比如社保基金会在2013年公布2012年政府信息公开工作年度报告中就称：“2012年未收到信息公开申请。”《慈善蓝皮书（2012）》显示，只有9%的非公募基金会能够客观完整地披露信息，有12%的基金会从来没有披露过信息。八成公众对公益组织透明度不满意。在满分为100分的透明指数方面，180家非公募基金会平均得分仅为38.7分^[1]。因此提高我国社会保障财务信息透明度就有重要意义，本文将探讨我国社会保障财务信息透明度的相关问题。

二关于社会保障财务信息透明度涵义的分析

国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）以及其他许多国际组织都曾积极地探讨过财政透明度，其中国际货币基金组织（IMF）财政事务部的《财政透明度手册（修订版）》将财政透明定义为，“向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测^[2]。”经济合作与发展组织（OECD）将透明定义为对政策取向、表达和执行的公开，并将预算透明定义为及时、系统地充分披露所有相关的财政信息。许多学术机构以及相关的研究人员也常常把财政透明度作为稳定宏观经济、改善政府治理以及维护财政公正公平的一个极其重要的前提。日本学者鹤光太郎认为，“财政透明度包括‘制度透明度、‘会计透明度、‘指标与预测的透明度三个方面：首先是制度透明度。其关键在于如何在预算程序上有效监督和制约政府，使其能够符合国民的利益；其次是会计透明度。在政府预算方面，一般的做法是向议会提交预算报告。并将有关内容详细披露给国民；第三是指标与预测的透明度。政府及政治家为了使过度的财政支出正当化，往往会对经济做出乐观的预测，从而高估预期增长率甚至税收^[3]。”

财政透明度是透明度问题在公共财政领域中的延伸，它是与一个与公司财务信息透明度相对应的概念。所以上述国际组织对财政透明度的各种准则指南，都可以拿来作为指导改善世界各国财政透明度实践的具体行动指南，当然也可以拿来作为各国社会保障财务信息透明度的实践指南。社会保障财务信息透明度是保证良好的社会保障管理的一个积极因数，因为它能促进政府行政效率，又能保障社会各级社会保障机构部门负担起社会责任。社会保障财务信息透明度是从属于财政透明度，因此我们可以把社会保障财务信息透明度分为社会保障财务制度透明度、社会保障财务会计透明度、社会保障财务指标与预测的透明度等三个不同方面：

首先是社会保障财务制度透明度方面。它是指社会保障财务信息行为的一种制度上规定，其中包括要求公开社会保障部门的组织结构和功能，并要求清晰划分对各部门职能；要求公开各种社会保障基金预算过程，并解释各种预算方案的目的以及优先顺序，另外还需披露绩效和审计的结果；要求在税收方面，还需要公民纳税具有明确的法律制度等。

湖南大学学报（ 社 会 科 学 版 ）2013年第5期赵伟，邱力生：关于我国社会保障财务信息透明度的思考

其次是社会保障财务会计透明度方面。它是指向社会公众详实并仔细地披露各种有关社会保障财务信息，其中包括一些各个社会保障部门的明细报表以及各个社会保障部门之间的资金往来等信息。要想提高社会保障财务会计透明度，可以通过收付实现制记账掌握各部门的现金流，也可以通过权责发生制记账正确评估和评价社会保障机构具体的资产和债务，同时准确地公开各会计年度支出的各个社会保障主体的账目以及各年度财政收入具体账目等。Kopits和Craig认为，“政府预算报告的财务账目范围应包括中央政府和地方政府在内的一般政府基金和社会保障基金等预算外基金以及公共企业的准财政活动。”

最后是社会保障财务指标与预测的透明度方面。社会保障机构部门不仅要公开一下社会保障财务运行各种指标，以及有关社会公众关注社会保障机构负债指标，而且还需要公开一些社会保障财务分析性指标，即社会保障财务平衡性、社会保障财务可持续性以及社会保障债务指标等。因此要提高社会保障财务预测的透明度，社会保障机构就要事实求是，具体问题具体分析各种社会保障财务指标。

三关于社会保障财务信息透明度的

适度性分析

与企业财务信息透明度的作用类似，适度的社会保障财务信息透明度有许多优点，主要表现如下：

第一，社会保障财务信息透明可以降低政府代理成本，增强公众对政府的信任。委托代理理论认为，产生逆向选择或道德风险最根本的原因是因为信息不对称，存在委托代理关系就无法避免监督问题。事实上，在非对称信息的情况下，委托人对代理人信息的了解程度可以由委托人自己选择。但信息的获取又是有成本的，于是，委托人面临着选择最优监督力度的问题。因此，我们要解决代理问题的基本方法就必须提高代理人行为的透明度，使委托人可以监督代理人的行为。通过透明度的提高以便能够降低委托人与代理人之间的信息不对称，从而减少代理人的信息优势并能够加强对代理人的治理。在社会保障中，政府机构作为人民的代理人，实际上也存在委托代理问题，比如社会保障机构官员的行为为自己着想，而不为人民的利益着想，有时为了掩盖其政策失误，社会保障机构官员会隐匿信息。正如IMF所指出的，“财政透明度可以促使负责制定和实施财政政策的人士更加负责^[1]。”透明提高了非持续性政策的政治风险，不透明则会使挥霍行为不能及时被发现。因此，社会保障信息透明度是解决公众降低社会保障机构官员代理成本的方法，代理人社会保障机构官员没有权力阻止委托人公众获取信息。

第二，社会保障财务信息透明可以实现保障社会公平。由于社会保障中的公众的身份不同，所获得信息的难易程度也会不同，这样必然导致社会保障作用难以发挥，同时还会使一些公民得不到经济生活中平等地位，相反，那些拥有信息优势的组织或个人则可以利用这些信息来为本组织或个人谋取私利而严重损害公平并产生腐败。要解决这些问题，只有提高财政透明度。提高社会保障财务信息透明度也有助于融洽政府与公众的关系。这是因为社会保障财务信息透明度是政府公共受托责任的必然要求。如果政府故意隐瞒或者提供陈旧过时的信息或者提供虚假的信息，就必然会导致公众对政府的信任危机，反之社会保障财务信息的公开，是能够融洽政府与公众的关系甚至在财政危机等极端的情况下，及时而真实的社会保障财务信息公开可以稳定公众的信心，并取得公众的谅解与支持，从而及时度过危机^[4]。

尽管社会保障财务信息透明度具有许多优点，但是并不是要求透明度无限制地提高。

Hood（2001）认为“信息透明应该要有所限制，因为它可能会破坏某些支持社会正常运转的规则，在某一领域存在不可调和的冲突时，过度的透明就会阻碍政治联合的形成导致不利于问题的解决。而且信息不对称不仅涉及到信息多少的问题，也涉及到信息提供的程序问题。政府掌管着预算信息收集和散布的权力，它必须保证所有的组织和公众都能够得到相关的信息，但是执政党和在野党们有时为了保留或者获得政府权力，会有选择地利用信息。所以说，政府生来就有强烈的动机去利用信息来获得政治利益，而不是公开所有的信息。”不过，Hood同时也认为“擅自公开信息应该予以抵制，因为它的作用是阻碍而不是促进有效率的财政透明度^[5]。”ONeil（2002）则认为“透明度和信任之间的关系是复杂的，过分的依赖透明度也许会损伤信任。本来人性的不可靠成为制度设计的基础，这也是需要监督制衡机制的原因。但是如果缺少一定的忠诚度和组织结构，组织就无法有效运作，这就引出了最为棘手的问题：要使得民主制度完全起作用，就必须增大政府机构的信用程度，这就可能要对完全公开予以一定限制。”D.Heald（2003）则把“财政透明度与效率的关系分为两种情况：一是悲观主义。当透明度几乎为零时，效率处于一般程度，随着透明度的增加，效率提高，但超过一定程度，增加透明度反而会降低效率，甚至会比透明度为零时的效率还要低，也就是透明度能够阻止‘内部人的欺骗和腐败，但过分的透明度会因为它会带来较高的交易成本和极端的政治性而导致过分暴露，从而导致效率的损失。另一种情况是乐观主义。当透明度几乎为零时，效率很低。随着透明度的增加效率逐渐提高，到一定程度后，随着透明度的增加效率开始下降，但仍然比透明度为零时效率高，有时甚至认为透明的正效应总是要大于其过分暴露的负效应。”

四关于我国社会保障财务信息

透明度的问题分析

目前我国社会保障财务还处在发展阶段，还存在包括会计技术法律等许多方面的问题需要解决，因此这就导致我国社会保障财务信息的整体透明度相对较低。我国的社会保障财务透明度相对较低主要表现在以下几个方面的问题：

第一，传统政府行政模式导致财务信息透明度不足的问题。传统政府行政模式中对政府机构设置有些不合理，这使得政府各部门职能出现交叉重叠的问题、审批程序过多过滥的问题，行政流程不合理的问题等等，也使得某些政府机关或工作人员在掌握和占有真实信息的情况下，出现既对下又对上隐瞒事实真相，制造假象和假政绩，报喜不报忧以及搞暗箱操作等问题，所有这些问题都阻碍财政透明化。其中社会保障的机构设置就是一种省、市、县分级管理的模式，使各社会保险经办机构的职责不尽一致，有的只负责养老和工伤保险，只有少数市、县实行了“五险合一”的统一管理。而社会保障经办机构内部的管理模式更是千差万别，技术设备、管理方式以及业务流程都不能统一^[6]。21世纪经济报道在2009年对中国省级财政透明度评估中发现“得分较高的6个省、直辖市、自治区都是由于直接向项目组提供了财政信息所至。这说明，通过公开出版物或网站能够获得的财政信息是非常少的。由此可见，政府财政信息主动公开的意识还有待加强。”

第二，社会保障法制化程度低导致财务信息透明度低。社会保障的实质是经济利益的重新分配，但是要重新调剂收入差别，就必须要通过法律法规来保障。遗憾的是，目前我国没有一部专门用于调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的法规，基本由国务院或各部委制度的行政法规、部门规章或政策性文件，以及地方性法规构成，这说明我国社会保障立法还有一段路要走。由于绝大多数地方社会保障制度体系缺乏统一协调，这样就导致养老保险、失业保险等险种各自为政，缴费范围、形式及管理体制不统一以及社会保险制度建设较为滞后。另外，由于各级政府间的社会保障财政责任不清，目前很多地方的社会保障基金仍然处于县级统筹或者市级统筹的分散管理状态，这种统筹层次过低和权威性明显不足，使得社会保险费用的征缴、运营、支付和管理不够规范，从而造成许多组织和个人以各种手段逃避缴纳的义务或者拖欠，同时还常常发生社会保障资金挤占挪用现象。

第三，预算信息披露不合理问题导致财务信息透明度低。目前尽管我国已经运行了通用数据发布系统，并且能够按要求及时发布数据，但是数据公布还是存在许多问题，主要是数据内容不全面、预算报告没有预测财政收支模型以及没有预测收支的依据；尽管我国机构预算报告能够简要公布政策重点，但是还是不能提供全面的数量指标，导致公众无法对资金使用的情况进一步了解；尽管系统披露了预算财务的债务，但是这些数据还不够全面；尽管我国能够用不同的标准披露内外债方面，但是这些预算报告没有定量和定性分析，也没有定期评估财政风险的信息以及在预算报告里披露税收支出等。正如全国政协委员蒋洪呼吁“预算公开虽然有改进，但步伐太慢。各级政府及公众要意识到政府信息公开，特别是财政信息公开，对资金使用效率和社会公平是多么重要，也是反腐倡廉的重要环节。”

第四，行政管理体制不合理产生财务信息透明度的问题。由于我国在社会主义时期实行集权制的行政管理体制，这种管理体制是我国的政府信息一直处在封闭、闲置或半闲置状态。许多涉及公众利益的规范性文件通常不向公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定，还有对保密文件以外的政府信息是否公开也没有统一的规定，造成没有正规渠道把一些非保密文件及时向公众开放。目前在社会保障领域，我国的社会保险、社会救助等有关规定并不是对每一个公民平等地适用，而是附加了“企业职工”或“城市居民”等前提条件，其结果导致了社会保障的覆盖面小和保障程度差等问题，引发了社会不公平的声音。另外，孙云川、高柳宾在《政府网上信息资源环境管理研究》中认为“在中国，大约有80%的社会信息资料集中在政府机构手中，而这些机构的信息基本处于封闭状态，这样就有大量的统计数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开发布，降低了财政透明度^[7]。”

五关于我国社会保障财务信息

透明度的几点建议

自20世纪中期以来，世界各国都在探索财政透明度，并且不断地强化政府信息公开，使得政府活动的透明度也日益提高。近年来，我国在提高财政透明度和改进信息公开方面做出了很大改进，因此我们在社会保障财务信息的披露方面也应加大力度。

第一，建立多元化的社会保障财务信息披露制度是增强社会保障财务信息透明度的保障。我国社会保障财务信息需求者一般可以分为三个不同的层次：第一层次的社会保障财务信息需求者是对社会保障财务信息的一般关注者，即公民，他们对社会保障财务信息的关注主要是想了解管理单位是否履行职责以及自己的个人账户的情况；第二层次的社会保障财务信息需求者是对社会保险基金会计信息的重要关注者，即政府的经济政策制定部门、资产管理公司等，他们主要需要了解社会保障财务信息总的情况以及相关细节；第三层次的社会保障财务信息需求者是社会保障财务信息相关的监督管理部门，即社会保险基金管理委员会、审计局等，他们主要需要评价社会保障机构是否履行了相应的职责等。何玉（2012）“以中国346个地方政府为样本探究影响地方政府财务透明度的主要因素，结果发现，政府富裕程度、政府财务状况、居民人均收入和居民受教育水平都对政府透明度有显著影响^[8]。”面对不同层次的需求者、不同的需求目的以及不同的需求内容，我们需要建立多元化的社会保障财务信息披露制度，以便进一步提高社会保障财务信息透明度。

第二，建立多层次的公开监督及审计制度是社会保障财务信息透明度质量的保障。提高我国社会保障财务信息的质量，需要强化社会保障财务信息的鉴定者公开公正地监督。所谓公开公正监督主要包括国家审计机关的各种权威审计、相关专家学者认定监督以及严格依据国家统计机构发布的统计数据进行的核对，其主要途径是引入社会中介机构，如会计师事务所，由政府审计部门和会计师事务所分别对社会保险基金的运转情况进行审计，政府审计部门代表政府对其派出机构履行职责的情况进行了解，其审计一般是接受上级或同级政府部门委托，对社会保障机构进行审计，是一种事后审计^[9]。会计师事务所等中介机构一般是以第三者的身份接受委托者的委托对履行职责的受托者进行审计，其委托人可以是政府部门也可以民间监督机构，是一种事前审计。这样我们可以从不同的角度、不同的方面强化公开监督，进而提高所披露的社会保障财务信息质量的作用。

第三，建立高效的网络平台使公众和社会保障机构之间进行信息交流是实现社会保障财务信息透明度的主要途径。长期以来，我国政府受计划经济影响，成了封闭型的政府和控制型的政府。行政权力相对集中、政府信息特权化和政府决策倾向化，这些使得政府决策难以民主化，从而导致政府、企业和公众之间产生矛盾，长久积累会使得政府治理低效率。提高社会保障财务信息透明度在客观上要求公开、及时和充分地在公众和社会保障机构之间进行信息交流，社会保障机构之间也可以通过信息网络系统来改变各部门之间分割运行，实现社会保障机构和公众相互融合。正如何玉（2011）认为“电子政务为政府利用网络提高财务透明度奠定了应用基础。与传统纸质方式相比，利用网络提高政府财务透明度具有明显优势，是未来发展趋势^[10]。”另外，在社会公共治理中，建立多元化的价值体系也可以有效地改善财政透明度，因此我们在政府决策中，决策者必须顾及包括社会不同领域以及不同主体在内的利益差别，并尽可能在利益主体之间进行协调和均衡。总之，传统的政府管理职能已不适应信息化发展的需要，社会越来越要求公开、及时和充分地在公众和社会保障机构之间进行信息交流，以便根本性地转变社会保障机构对公众提供的财务信息方式以及财务信息数量和质量。

第四，由于政府决策系统需要高质量的社会保障财务信息，这样反过来可以促使社会保障财务信息透明度质量得到提高。透明度理论认为：政府与公众两方能够真正理解信息的关键在于双方能够进行信息交流，因此我们需要进行加工信息、组织好信息和简化信息，因为在这些过程中我们可以提高信息的利用效率。而“我国传统政府决策系统存在许多缺陷，如组织机构要素不完备，政府只注重决策的中枢机构而忽视咨询机构，只注重执行机构而忽视监督机构，机构之间的整体功能与内部联系发挥不足，机构庞大臃肿并缺乏与外界的交流和适应环境能力等^[11]。”因此提高政府组织的决策效率，并促使政府决策系统科学化，使政府决策能有效利用政府财务信息，进而可以促使社会保障财务信息透明度的质量不断得以提高。

第五，建立高质量的数据标准可以保障社会保障财务信息透明度的质量。政府财政数据要达到数据质量标准，应该对预算收支有准确的预测，还应该采用公认会计准则并对财政信息作内部交叉核对以及与其他数据核对。一般来说，财政数据都是通过政府会计系统产生的，所以IMF建议各国政府可以参照《国际公共部门会计准则》来编制政府会计和公共部门财务报告，其中包括政府预算信息、政府资产负债信息、各级政府财务状况信息、编制预算的经济假设信息、税收支出信息和数据可靠性建议等^[2]。因此，在社会保障领域方面，实施高质量的数据标准可以加强和保障社会保障财务信息的质量，增强公众对社会保障财务信息的理解力，从而达到提高社会保障财务信息透明度的目的。

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[5]Hood， Christopher. A Public Management for All Sea-sons？ [J]. Public Administration Vol.69 spring，1991，3-19.

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[11]张留禄. 社会保障基金管理 [M]. 北京：中国金融出版社，2010.