广州市二次供水管理现状及对策研究

林立

摘要：本文通过分析广州市二次供水管理现状及存在问题，分析了国内几种二次供水设施管理模式的优劣，借鉴国内大中型城市二次供水设施管理经验，提出广州市二次供水设施的管理对策。

关键词：二次供水 管理模式 对策

随着城市的建设发展，高层建筑日益增多，常压供水不能满足高层建筑用户的用水需要，二次加压供水所占的比例不断上升，由此引发的供水矛盾及产生的管理问题也逐步增多。广州市作为具有百年供水历史的城市，近年来随着城市规模的不断扩大，以及亚运所带来的发展契机，供水规模也在不断扩大，西江引水工程通水后，广州市中心城区的水质得到进一步的改善，广州市自来水公司自2006年以来承担了二次供水水池的清洗和小区计量系统改造，实现抄表到户，供水服务水平进一步提升。但由于广州市二次供水设施数量多，分布广，运行状况相差很大，急需进一步的规范，使广大居民能享受优质的供水服务。

一、 广州市居民二次供水管理现状

目前广州市居民用水性质楼宇约15.6万栋，其中9层以下的71736座，9层以上的83870座，居民户数达173万户，约三分之二的居民使用二次供水。

（一） 二次供水管理模式多样化

目前对二次供水设施管理政府未出台可操作性的法规，二次供水设施在实际操作上存在着三种模式：一是由业主委托物业管理公司进行管理维护；而是未引入物业管理公司的楼宇由业主自行管理或由原产权单位进行管理；三是相当一部分楼宇由于种种原因处于无人管理状况。以上情况表明，广州市的二次供水管理仍处于业主自管或委托物业管理公司管理的阶段，供水企业并未主动介入到居民二次供水管理中。

（二） 由供水企业承接二次供水水池清洗等工作

2006年广州市水价调整以后，广州市自来水公司对全市3.4万个居民二次供水水池的清洗保洁工作进行了接管，所发生的保洁费、工料费、水质检测费、耗水费，按物价部门规定，由供水企业负责，纳入供水成本。此举结束了以前二次供水水池清洗管理各自为政、水质难以保障的混乱局面，使得广州市二次供水清洗保洁工作趋向专业化、规范化，确保了二次供水水质。

（三）统一完成了居民生活用水计量系统改造工作。

广州市自来水公司按照市政府要求，从2006年起实施城市居民生活用水计量系统改造工程。截至2010年年底，广州市自来水公司已实施了117.22万户城市居民用户计量系统改造（俗称“一户一表”改造）工程。

实施计量系统改造是实现居民生活用水抄表到户、终端收费的基础。在改造过程中，自来水公司为用户免费更换由质量技术监督部门强检后符合国家标准计量要求的水表，部分建设年代长的旧楼宇还一并进行了必要的改移立管工程，改造后用户水表纳入国家对水表规范管理的范畴，保证了计量更加准确。计量系统改造后，居民终端用水户真正成为了自来水公司在册管理用户。

（四）法律法规的矛盾使二次供水设施维护陷入困境。

1、根据《物权法》等相关法律法规，二次供水设施属业主共用财产，其维护管理责任应该是业主或业主委托的物业管理公司。《物权法》第六章第七十二条规定：业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利不履行义务。第七十三条也规定：建筑区划内的其它公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。再则，根据《广州市城市供水用水条例》第二章第十九条规定：自建供水设施、用户共用用水设施未交由供水企业进行维护的，由用户负责设施维护，确保设施正常运行。以上规定表明，建筑物红线范围内的供水设施产权属于全体用水户所有，无论是否进行了计量系统改造或是抄表到户，物权并没有发生变化，产权所有人都应当对其设施进行必要的维护和管理、保证用水正常。

2、业主根据《物业管理条例》认为供水企业必须负责二次供水设施的维护。《物业管理条例》规定：“供水、供电、供气等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设备维修，养护的责任”。条文中的“依法”究竟是依哪个法，没有说明。但业主认为依据该条文，供水企业应承担二次供水设施的维护责任。

3、实际操作中业主常常拒绝承担二次供水设施的维护责任。由于实施了计量系统改造、抄表到户，而且承担了二次供水水池的清洗工作，业主用户误认为供水企业已全面接管二次供水设施。另外，由于实施了抄表到户，用户不承担小区或楼宇内的水损，如出现二次供水设施损坏需要维修，只要是不影响其用水，居民往往不维修，甚至投诉自来水公司不及时维修，导致管道渗漏及水资源的浪费。供水企业面对以上情况，往往通过居委会或者小区业主委员会，向业主宣传相关法律法规，澄清认识，让业主集资维修二次供水设施，自来水公司提供技术支持。但实际运作中，许多小区、特别是对于无小区管理的单体楼，常常难以集资到位，自来水公司迫于媒体或上级压力只能垫资维修，并将相关费用列支公司的专门账户，保留向业主用户追索的权利。

二、 广州市中心城区二次供水管理存在问题

目前，广州二次供水设施管理主体比较多，管理较为混乱，问题也较多，主要有：

1、二次供水设施陈旧

目前，广州市超过90%的二次供水设施使用年限在12年以上，其中7%的二次供水设施在1980年以前投入使用，许多设施已过更新改造年限。由于建筑年代较久、材料老化、材质标准较低、破损严重等原因，出现二次供水管道锈蚀堵塞、水池渗漏、水泵停运、阀门失灵等现象，对居民生活用水水质的保障产生不良影响。

2、设计施工不规范

二次供水设施的设置应符合《二次供水设施卫生规范》的要求，一些单位的二次供水设施由于设计审查和竣工验收时的疏忽，留下维护的隐患。早期建成的建筑其二次供水设施在加压方式、水箱设计、管道布设、材质选型方面均存在一定缺陷。在对容易产生缺水、缺压投诉的楼宇进行调查时发现，近26%的楼宇应加建水泵，但仅靠天面水箱供水；少数开发商不按设计进行施工；部分设施存在出入孔不规范、离污染源较近、设计存水量不合理等水质安全隐患。

3、户内管道的材质落后

目前广州市新建住宅的户内管网以UPVC 管、铝塑复合管、PE、PP-R 等塑料管材为主，只要保证施工质量，对饮用净水的水质基本上没有大的影响。但是还有相当数量的旧住宅区户内管网是采用镀锌钢管为主，由于镀锌钢管容易腐蚀、结垢，对水质影响较大，需要逐步进行改造。

4、维护更新资金筹措困难导致维修不及时

居民二次供水设施日常维护费用缺乏政府明确指引，特别是对于未引入物业管理服务的居民楼宇，经常因各方存在意见不统一、产权不清晰等种种原因，造成二次供水设施日常维护及大修改造的资金筹措非常困难，致使该部分居民楼宇出现的二次供水设施问题难以解决从而使二次供水设施的维护和更换不及时。

5、相关法规缺乏配套的细则

广州市自2008年1月颁布实施《广州市城市供水用水条例》以来，于2009年1月颁布实施《广州市二次供水管理办法》，以上均明确了二次供水水池的清洗保洁责任及维护更新改造责任。《广州市城市供水用水条例》规定，自建供水设施、用户共用用水设施可以交由供水企业进行维护。具体办法由市城市供水行政主管部门会同有关行政管理部门制定并予以公布。自建供水设施、用户共用用水设施已交由供水企业进行维护的，供水企业应当确保设施正常运行，用户应当予以配合。自建供水设施、用户共用用水设施未交由供水企业进行维护的，除二次供水设施的清洗、消毒外，由用户负责设施维护，确保设施正常运行。以上均明确了二次供水设施的维护责任，但由于移交办法迟迟未能出台，特别是收费标准如何确定一直缺乏依据，导致移交工作难以进行。

6、二次供水设施的安全存在隐患

广州市自来水公司只负责二次供水水池的清洗工作，其余二次供水设施的维护管理责任仍然由业主承担，但实际中，由于相当一部分的住宅由于没有物业管理公司进行管理，业主本身的管理不到位，或根本无人管理，导致二次供水设施存在较大的安全隐患。例如水池的管理，许多住宅的水池都没有进行必要的巡查，也没有设置监控措施，进入天面水池并非难事，如出现别有用心的人员进行破坏，后果不堪设想。广州市自来水公司经过奥运和亚运的安保措施，严格对天面水池的管理，如池面加盖并上锁，贴上封条等，但由于水池数量多，分布广，业主缺乏责任意识，这都给二次供水设施的安全埋下隐患。

三、 国内二次供水设施管理模式

目前，许多城市均意识到二次供水管理的重要性，并进行了城市二次供水管理模式的实践和探索，出现了一系列不同类型的二次供水管理模式。

（一） 业主自建自管模式

通常由开发商或单位代建，管理维护交给物业管理公司或业主自行负责，实行总表计量，由业主自行分摊水耗的费用。这种模式在实际管理中存在以下问题：

1、 由于建管分离，建设单位和管理者分别是不同的利益主体，建设单位为了追求利益最大化，在二次供水设施建设和材料的选择上低质化，为日后二次供水设施的正常运行管理埋下隐患。

2、 没有明确的管理责任主体。由于物业公司和业主均不具备水质管理和供水设施管理的专业知识，出现水问题很难区分是物业公司的责任还是供水企业的责任，低效管理造成的不良后果只能由业主来承担。

3、 没有实行抄表计量到户，水量分摊不透明。

（二） 业主和供水企业联合管理模式

该模式的做法是：界定业主和供水企业在二次供水管理上的责任，至于具体的划分，不同城市有不同的做法。上海自2010年以来，积极推进二次供水管理模式改革，采取了“公共供水企业管理与业主自管相结合的模式”。除加压产生的电费由业主分摊以及立管和入户管道的维护由业主负责外（电费和入楼后的管道维护费用与物业费合并计收），其他二次供水设备均交由供水企业统一管理维护并承担运行费用，实行计量到户，同城同价。但也有些城市二次加压泵房由业主负责管理并承担相应的维护管理责任，供水企业负责管理从市政管网至终端用户除二次加压泵房外的管道及管道上的水表、管件的检测、维护保养和更换等。

该模式实现了计量到户及水价供应上的同城同价，明确划分了供水企业和产权单位的责任，但也存在以下问题：

1、 对二次供水设施管理责任的划分与《物权法》和《城市供水管理条例》的相关规定矛盾。按以上规定，二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相对应的管理维护责任也应归属业主。

2、 二次供水用户仍要分摊相应的维护费用，同时存在分摊透明度的问题。

3、 该模式应加强对业主进行专业培训，提高其关管理水平，督促其加强对二次供水设施进行定期维护及设备更换等。

（三） 供水企业统一管理、纳入水价管理模式

实际操作中，要求二次供水建设单位提出建设二次供水设施申请，并提供建设资金，供水企业负责承建二次供水设施。通水后的二次供水设施运行维护费用，包括电费、维护费、更新改造费、清洗消毒费、水质检验费、人工费等，通过向政府申请调整全市水价的方式解决。水价未调整前，按规定移交给供水企业的二次供水设施，由供水企业暂按现行规定，向居民收取二次供水设施运行维护费，调整水价时，二次供水设施运行维护费将统一计入城市供水总成本。

无可否认，该模式是解决二次供水问题的比较理想的模式。但在实际操作中也存在着以下的问题：

1、法律法规的矛盾。按照《物权法》规定，二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主。若产权不归属公共供水企业，企业则无管理维护之责，同时企业也无法获得更新维护二次供水设施的后续资金；若政府确认产权归属公共供水企业，则存在法律法规的障碍。

2、面临巨大的资金投入。将二次供水设施统一交供水企业管理，首先需要对现有的二次供水设施进行改造，实行抄表到户，需要巨大的资金投入。重庆市曾测算，主城用户一户一表改造共计需要资金约9.5亿元。沈阳于1999年投入了1.9亿元开始进行二次供水设施的全面改造，仍存在很大的资金缺口。

3、增加供水企业的成本。二次供水设施改造形成的资产如全部划归公共供水企业，则可以解决今后设备设施更新资金的问题，但会带来城市公共供水固定资产折旧成本的增加。另外，二次供水设施运行管理费用（包括电费、日常维护产生的人工费、材料费等）将由供水企业承担，也客观上增加了供水企业的成本。

（四）专业化管理模式

该模式是由政府设立市场准入制度，采用建管合一、专业化统一经营管理、适度的市场竞争模式。这种管理模式，其方法是由政府确立二次供水市场准入机制，通过制定标准确保专业化的供水管理企业进入二次供水服务市场，由二次供水管理企业与开发商和业主分别签定委托协议（开发商委托建设、用户委托管理），承担起由前期设施建设到后期维护管理设备更新的一条龙服务，实现建管合一，双方的权利和义务通过委托协议加以明确。

该模式的实施需以下配套措施：

1、当地的供水政府主管部门需要制定二次供水设施移交二次供水管理企业的具体操作办法，包括移交的二次供水设施需要达到的标准及相应的资料，移交需要办理的手续等；

2、当地的物价部门需要制定二次供水设施维护管理的收费标准及资金来源，制定清晰的收费指引，作为二次供水管理企业收费的依据。

四、 广州市二次供水管理对策

（一） 加强二次供水设施建设和管理的组织领导

建议成立以政府分管领导为组长，水务、城建、财政、卫生、物价等部门为成员单位的城市二次供水建设和管理工作领导小组，明确相关部门和单位的任务、职责，负责推进和解决城市二次供水建设和管理中的重大问题。

（二） 加快相关配套法律法规的制订

1、修订原《广州市二次供水管理办法》。由于该《办法》的有效期限将到，建议政府主管部门根据近年来二次供水设施管理实际中碰到的问题，有针对性地进行修改，特别是对于二次供水设施的移交管理问题，必须进行重点的探讨，达成共识。使二次供水设施的维护管理有据可依，而不是笼统的界定责任，这些都需要政府供水主管部门与物价局、国土房管局等进行认真研究，听取各方面的意见，总结这几年实践中的经验教训，使相关的规定能够真正顺利付诸实施。

2、制定《广州市供水用水条例》的配套法规。《广州市用户供水设施移交维护管理办法》、《广州市用户共用用水设施与公共供水设施连接协议》经过政府供水主管部门多年的起草、征求意见，已基本成熟，建议加快以上配套法规的出台。

（三） 新建住宅二次供水设施的建设及维护

新建住宅二次供水设施的建设、管理维护及运行费用按建筑物的高低分类，由开发商按建筑面积一次性支付给城市供水企业，并计入房屋开发成本。若干年（如10年）后，其管理维护和运行费用再计入城市水价成本。

（四） 已有住宅二次供水设施的维护

建议借鉴国内比较成功的专业化公司运营模式，对于已经供水且供水设施并不符合技术规范的小区，建议由采用市政府、区政府两级财政支持，业主集资一部分，交由供水企业专项用于以上小区用户的二次供水设施改造，每年按一定比例稳步推进。改造后按照二次供水设施移交办法的相关规定，由业主与供水企业签订委托协议，明确移交的设备设施及维护标准，纳入供水企业的管理中。对未完成二次供水设施改造的小区，其维护责任仍由业主承担，供水企业可提供技术支持。

目前各地政府均意识到二次供水管理的重要性，纷纷出台相关二次供水管理细则也在实践中不断摸索，广州市作为国内特大城市，应借鉴国内其他城市的有益经验，加快二次供水管理相关法规的出台，逐步推进二次供水设施的改造及完善，使广大市民享受到优质的供水服务。

参考文献

[1] 李栋安. 城市二次供水模式探讨. 经营与管理. 2012

[2] 张国辉，孙守智. 二次供水管理模式探讨. 中国给水排水. 2006

[3] 董林. 苏州市二次供水状况调查及对策研究. 供水技术. 2009