地方政府债务问题研究综述

缪丹

摘 要：近年来，我国地方政府拓展各种招商引资渠道，推进举债建设，加快了本地经济发展，并为我国经济常年保持高速增长做出了重要的贡献。然而，负债融资使得地方政府财政负担加重、地方政府财政风险不断增大。我国很多学者对该问题进行了研究，尤其是2008年金融危机之后，学界出现了研究潮流，但是学者的研究有很多重复。因此，如何正确的把握当前研究的新方向和新成果具有重要的意义，这也是本文的主要研究目的。

关键词：地方政府；债务问题；制度安排

中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.44 文章编号：1672-3309（2013）05-104-02

尽管1994年我国开始实施了分税制，但中央与地方的财权、事权的划分一直不明确。如今，我国地方财政赤字迅速增长，地方政府债务规模不断膨胀，地方政府仅靠财政预算和少额的转移支付，无法承担其所有支出的责任。从而，为了追求地方经济的领先，尽管中央政府对地方政府负债融资有各种限制，各级地方政府仍通过非正规渠道大量举债，使得财政收支不平衡。财政收支的不平衡又使得财政债务风险累增。因此，本文拟对近年来地方政府债务问题的研究进行简要的梳理，并展开评论，试图对问题的深入探讨提供一些建议。

一、政府债务融资的理论基础

在财政分权的框架下，地方政府面临的预算约束可表示为：财政支出-财政收入= 转移支付流入+新增地方债务。学者们对地方政府债务问题的讨论也是围绕上述核算等式中各项之间的相互作用展开的。然而，Musgrave（1959）提出了经典的财政联邦理论，认为通过多层次的地方政府提供公共支出比单一的中央政府决策更为有效。所以，地方政府利用投资项目融资比使用当期的财政收入更为可取。

基于经典的联邦财政理论，根据“政府或有负债”理论（Hana Polackova，1998；Allen Schick，2002；Ashoka Mody，2003），通过结合各国实际，学者普遍认为只要能够理清政府债务产生的特殊原因，就能够有效的减少政府性债务的规模和防范相关风险。沿着这一思路，本文将对地方政府债务研究成果进行国外和国内的分类研究。

二、国外政府债务理论及其研究

国外对于政府债务的研究较早，理论研究成果较为丰富，可以分为以下几类：

（一）弥补财政赤字和短期资金不足而导致的短期债务规模巨大

John L. Mikesell （2002）认为：弥补财政赤字，为资本性建设项目融资和弥补短期资金不足是形成政府债务的三大主要原因。Thomas P. D. Napoli （2008） 通过实证得出美国地方政府的短期债务增幅很大的结论。Qian（1997）、Wildasin（1997） 都是运用预算软约束理论和不完全财政联邦主义，解释了地方政府债务攀升。Benny Geys（2006）也认为政府平衡预算规则的实施与债务的增长呈负相关的关系。

（二）基础设施项目融资的需要引起长期借款数量的增加

Bird，Richard M. and Almos T. Tassonyi（2001）指出地方政府只能通过借款为资本支出融资，地方政府的借款是不同于高级政府借款的。Vander，Casey（2004）认为，通过借款来满足至少部分地方政府资本支出需求是合理的。

（三）影响政府债务期限结构的因素综述

Ismael Ahamdanech Zarco（2008）分析了欧洲的政府债务结构，是从政府债务总额、举债形式、借债主体、债权人、债务发行期限结构等方面来探讨的；并根据欧洲账户体系（ESA95）把举债主体划分为中央政府、州政府、地方政府和社保基金理事会，认为举债主体的构成是影响政府举债规模和期限的重要因素之一。Benny Geys（2006）阐述了地方债务的影响因素，认为利率的上升会影响债务的增长速度；在选举年，地方债务增长率明显提高。

（四）建立债务危机的预测模型研究

自欧洲货币危机，墨西哥、阿根廷等国家的债务危机发生之后，金融危机预警的研究日渐凸显，学者们提出了各种预警模型和指标体系，其中经典的模型有FR模型、KLR模型、STV模型等等。在金融危机预警机制的研究中，学者们是为寻找一个能够准确预测所有类型金融危机（包括货币危机、银行危机、债务危机）的模型，而专门研究债务危机方面的模型相对较少。值得借鉴的是，Detragiaclleal and SPilinlberg（2001）通过Probit分析研究外部负债，试图检验“期限错配导致的流动性危机”这一假说，他们针对20世纪90年代出现的因流动性、债务期限错配和债务币种结构引发的外债危机问题，用发展中国家的宏观经济变量、债务变量和流动性变量来构建一个可以预测危机发生的模型，得出了流动性变量的显著性高的结论，并证实了“流动性危机的自我形成”理论。研究的结果说明：一国的外债偿还历史是非常显著的影响变量。

国外学者对地方债务的研究，有以下几个特点：（1）从地方债形成的原因转向系统的研究地方政府动机行为。（2）打破局限研究地方债券的范畴，而把其他筹资模式如税收、使用费、贷款、参与许可等放在一起通过比较来分析地方债的优劣。（3）注重不同国家模式对于政府债务的影响，同时利用翔实的数据和模型来论证。

三、国内政府债务理论及其研究

国内学者对地方政府债务问题的研究，始于1994年分税制改革。学者大多是分析经济体制、财政体制、行政管理体制和债务管理体制等，并提出了一些防范债务风险的对策建议。可以归纳为以下几点：

（一）财政风险定义的研究

国内学者对财政风险的研究大多是以风险结果的角度为切入点。刘尚希（2003）认为，财政风险是政府未来拥有的公共资源不足以承担其未来支出责任和义务，存在损害当地经济、社会稳定与发展的可能性，同时还造成了债务、财政赤字和财政三者的不可持续性。肖文东（2003）和张志超（2003）从财政流量指标的角度出发，指出财政风险是在财政发展过程中，某些经济和社会因素的影响，给财政正常运行造成波动和混乱的可能性，表现为巨额财政赤字和债务危机。

（二）地方风险债务因素的研究

一是对财政风险和地方政府债务风险的综合研究方面，主要有刘谊（2006），杜威、姚健（2007），赵全厚、息鹏（2009）等。二是对地方政府债务风险防范和解决措施的研究方面，如于凌云（2008）、芮桂杰（2008）、韩增华（2010）、江俊龙、邹香（2011）等等的研究具有开拓意义，但主要是经济学视角和以事实论述的基础，对风险产生的基础和我国特殊原因的研究较为缺乏。

（三）地方政府债务风险评估方法和管理制度的研究

丛树海、李生祥（2004）建立了财政风险评价信号系统，选择了20个评价指标，并确定了各指标的评价区间。他们用1990-2001年的相关样本数据代入指标中，系统结果为：从单一年份来看，样本期间内数据除两轮小的波动周期外，均位于轻警区间的警戒线以下，表明我国的财政风险基本处于安全区间。

（四）建立地方债务危机早期预警指标体系

在这方面的研究中，国内学者主要从理论上分析建立预警指标的可行性和必要性，但在实证方面的研究仍甚少。如洪源、李礼（2006）提出了我国地方政府债务可持续性的一个综合分析框架。裴育、欧阳华生（2006）分析了地方债务风险预警程序与指标体系的构建。罗春婵（2012）认为可以建立以地方政府自身偿债能力指标和外部偿债能力指标共同构成地方债务危机早期预警指标体系（包含了规模性、结构性、能动性指标）。卿固、赵淑惠、曹枥元（2011）以D地方政府为例，建立了基于逐级多次模糊综合评价法构建地方政府债务预警模型。

国内学者对我国地方债务的研究，有以下几个特点：（1）从我国地方政府的特殊性来探讨地方债形成的直接原因，尤其是强调我国国情的特殊性即中央集权制。（2）从分税制改革和经济发展的角度来论述地方债务的发展以及相关风险。（3）与国外的研究不同，国内学者定性分析较多，实证观点较少，尤其是地方债务发行对于地方政府的风险以及其对我国经济发展的影响。

四、结论

通过以上文献综述，可以看出，学者们对运用经典联邦财政模式来分析地方债务形成的原因有一定共识。然而，国外学者对于地方债务理论的研究方式是值得借鉴的。同时，国内学者还可以就地方债务的以下两方面深入研究：一是实证研究方法的推广，尤其是地方债务规模与偿还方式对于我国经济发展影响程度的测量；二是结合多个角度去分析全面综合的分析地方政府债务，利用预算以及公共经济学来评价地方政府债务的宏观影响，需要学者利用债务市场的建立和推广来完善地方政府债券转让的微观机制。

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