我国地方政府债务快速增长的原因分析

摘 要：近年来，我国地方政府债务出现了超常规的增长。分析我国地方政府债务快速增长的原因，对控制地方债务规模，防范债务风险，从而为实现地方经济乃至整个国民经济的健康、稳定、可持续发展具有重要意义。从公共选择理论视角看，地方官员的政绩导向、风险转移、设租与寻租行为是导致政府支出的不断扩大，进而使地方政府债务规模不断膨胀的深层次原因。

关键词：地方政府债务；规模；风险；公共选择理论

作者简介：李中义（1962-），男，吉林大学中国国有经济研究中心副教授，经济学博士。研究方向：国有经济、国债理论与政策。

中图分类号：F812.5 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.24 文章编号：1672-3309（2013）05-56-03

一、引言

我国地方政府债务实际上已是个老问题，新中国成立之初，我国就存在地方公债和地方借款，1950年，东北人民政府发行了东北生产建设折实公债。1997年亚洲金融危机后，为维护金融与社会秩序的稳定，地方政府不得不承担其支付缺口，这一时期地方政府的债务规模有较大的增长，1998-2005年我国实行积极财政政策期间，中央政府发行的9900亿元长期建设国债中约1/3转贷给地方政府使用。2008年年底，我国为应对全球金融危机出台了4万亿元的经济刺激计划，其中的70%即28200亿元要由地方政府筹集，再加上地方的配套资金以及地方政府的自行投资，地方政府的资金缺口非常大，这样以国债转贷、发行城投债、地方政府融资平台贷款等形式出现的地方政府债务规模出现了超常规增长。国家审计署的审计报告表明，截止2010年底，地方政府债务余额为10.7万亿元。在2013年4月举行的博鳌亚洲论坛年会上，原财政部部长项怀诚估计，目前中国地方政府债务可能超过20万亿元人民币。地方政府债务在应对危机和抗击自然灾害、推动民生和生态环境建设、保障经济社会的可持续发展方面发挥了积极作用，但随着其规模的不断扩大，在发行、管理和使用各个环节中的问题不断暴露，如举债缺乏规范、资金使用监管不到位、产生腐败等。同时，政府债务规模的膨胀，还会影响政府的信用，增加坏账风险，恶化社会信用环境；会影响投资效果，延缓经济复苏；加大金融机构风险，影响其健康运行，进而影响国民经济的整体稳定。因此，分析我国地方政府债务快速增长的原因，对控制地方债务规模，防范债务风险，从而为实现地方经济乃至整个国民经济的健康、稳定、可持续发展具有重要意义。

二、公共选择理论的假设前提与方法

所谓公共选择理论，就是以现代经济学的基本假设为前提，依据自由的市场交换能使双方都获利的经济学原理，来分析政府的决策行为、民众的公共选择行为及两者关系的一种理论。其特点是把政治过程看作某种特殊的经济活动，其中，政府是生产者，选民是消费者，选票是货币，而选举制度是市场制度。该理论运用了现代经济学的逻辑和方法来研究政治问题，第一次将政府这一政治实体纳入经济分析的对象范围之内，并进行了系统的分析，从而开创了政治的经济研究新视角，具有相当程度的划时代意义。

（一）政治学与经济学的交易性质

公共选择该学派认为，经济学中基本命题不再是“选择”而是交换，从经济人的假设出发，每个人追求的都是自我利益的最大化，而自我利益是通过一系列自愿交换得以满足的。当通过交换已无法取得更大利益时，人与人之间就取得了一致性和稳定性，交换的最佳状况就实现了。从交易的角度看，政治学和经济学并没有什么不同。在理性的经济人本性的驱使下，人们在经济市场和政治市场上行为的区别仅仅在于，追逐个人利益时所选择的方法不同。

（二）“经济人”的假定

公共选择学派的代表人物布坎南认为，政治家和官僚的行动，与经济学家所研究的其他人的行动，并没有本质上不同。秩序和法律的产生并不是人们愿意从道德的角度去遵循这些规范，而是因为人们从交往中认识到，只有合作和秩序才能给他们带来好处。个人的行为天生要使效用最大化，一直到受抑制为止；只要有适当的法律和制度构架，个人追逐他们自己利益的行动可以无意识地产生有利于整个社会利益的结果。

把经济人假定扩展到政治领域，是公共选择学派的创举。该学派认为，在政治市场上，有三种经济人。作为投票者的经济人、作为政治家的经济人、作为选民代表的经济人。并进一步认为，应当承认政治家、官僚、选民的经济人行为，他们都存在着追求自身利益的动机，问题的关键在于建立一种有效制度，使政治市场中的经济人在追求自我利益的同时，也能保证社会利益的实现。

（三）个人主义的方法论

传统的经济理论，所坚持的研究方法是个人主义的方法论。即认为，个人是市场经济活动的主体，个人的利己主义本性决定着生产、交换、消费等一系列经济活动。与之相比，传统的政治理论则以集体为研究单位，个人只不过是有机整体的一个组成部分，其行动的目的和选择行为也都受着集体的制约。

公共选择理论所分析的是个人的偏好、决策、选择行为在一个特定组织或制度结构中，是怎样产生某种复杂的政治结果的。布坎南认为，与市场过程中的私人活动一样，个人都是最终的决策者、选择者、行动者和最终结果的承担者。

三、我国地方政府债务快速增长的原因

对于地方政府过度负债的原因，国内学者从体制转轨、财政分权、融资渠道等多个角度给予不同的解释。从公共选择理论的角度来说，各级地方官员在与上级领导及当地居民的互动过程中本身存在为己谋利的倾向。公共选择理论认为经济学的分析范式同样适用于政治活动，在政治领域，政府中的官员同样是“经济人”，他们追求利益最大化。当然他们的利益既包括公共利益，也包括小集团利益和个人利益。换言之，政府并不一定只代表公共利益，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益也有不同层次之分，因此，中央政府与地方政府作为利益主体，除了有自身利益之外，在公共利益方面也有着不同的价值取向。在现有制度环境存在缺陷的情况下，地方官员的政绩导向、风险转移、设租与寻租行为将导致政府支出的不断扩大，进而使地方政府债务规模不断膨胀。

（一）地方官员的政绩导向

我国现行的干部管理体制和考核制度下，政治晋升博弈是嵌入在经济竞争中的。自20世纪80年代我国实行改革开放以来，随着工作重心向经济建设转移，地方官员的选拔和提升标准也由过去的纯政治指标转向经济绩效指标，尤其以本地区的GDP增长为主要考核依据。地方政府官员谋求的政绩主要包括政府主导产业结构调整、推动城镇建设、市场建设与开发、招商引资等方面。这样的考核标准提升了地方发展经济的欲望，加剧了投资饥渴。为了实现任期内政绩的最大化，一些地方官员不顾本地的经济基础和财力限制，不顾《中华人民共和国预算法》不准地方举债的规定，通过各种途径，变相借债建设“首长工程”、“形象工程”和“政绩工程”。尽管这些工程一般具有公共产品性质，但这种过度供给已经超出了实际的社会需求，对社会资源造成了极大的浪费。地方政府的举债扩大支出行为，客观上也能为其上级部门增加政绩，因此，上级政府部门往往不会对下级政府采取严厉的控制措施，反过来往往是默许的。

（二）地方官员的风险转移

我国实行的是集中统一的政治管理体制，上下级政府之间隐含着一层法律上的担保关系，上一级政府不可能坐视下级政府陷入债务危机而不顾。下一级政府的负债，不论是显性债务还是隐性债务，不论是直接债务还是或有债务，从某种意义上说都是上一级政府的或有债务。而上级政府由于无法掌握全面信息，往往无法及时对下级政府的支出方案提出异议，当发现下级政府出现了大量债务无法清偿时已无法挽回局面，只能担起偿还责任。由于有上级财政的“兜底”，下级政府就可以“放心大胆”举债。这就造成了地方政府债务风险的上移。地方政府债务风险还存在下移的机制。由于地方官员的频繁变动使多数主要官员任期较短，这意味着任期内可以大量举借长期债务而无后顾之忧，可以转嫁给下一届政府来还。本届政府得到了举债的好处，把成本转给了下届政府，如果下届政府仍然如此行事，就会使地方政府债务规模像滚雪球一样超来越大。

（三）设租与寻租

公共选择学派认为，寻租是指寻租活动者尤其是其中的利益集团，进行的游说、行贿等行为，其目的乃是追求一种高额垄断利润，即租金，而该租金具体指支付给要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。地方公债投资项目由于是政府主导，存在很大的寻租空间，政府通过给某些经济主体设置一定障碍和限制而使得另外一些经济单位获得额外的好处，使后者能够免除市场竞争而获得超额利润。然而租金并非只流向微观主体，地方官员可以通过增加管制内容而进行设租，通过索贿、收贿而获得租金。公债投资项目中出现的这种现象对微观主体产生了显著的影响，不仅提高了公共提供成本、大大降低了社会福利，社会需求也得不到有效满足。更重要的是这种行为使得政府支出和债务不断扩大，不符合效率标准的投资给社会造成巨大的财政风险。

四、结论及政策建议

关于我国地方政府债务快速增长的原因，学者们从不同角度进行了分析。从公共选择视角看，我国地方政府官员的以经济绩效为主的考核方式、政府官员举债风险的上移和转嫁、他们的设租和寻租行为是导致我国地方政府债务规模不断膨胀的深层次原因。因此，为对控制地方债务规模快速增长，防范债务风险，必须完善相关制度，从而抑制地方官员的机会主义行为。（1）改革地方官员考核任用制度。评价地方政府政绩应该把该地方社会经济发展与历史状况及长远发展相结合，尤其是注重该地方可持续发展的能力。应设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济数量，增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标，社会效益指标和环保指标，并由单纯根据 GDP、就业率逐步过渡到将人文、社会和可持续发展等方面的指标考虑进来。（2）强化官员行为监督约束机制。要加强项目决策的科学化与民主化，要严格实行债务投资决策责任制，一个有效的责任机制应该做到权、责、利的整合，一个地方政府的主要领导人应该拥有职权，他努力工作形成的收益应该属于他（例如晋升）和他所管辖的区域（例如财政充裕）。但是，他也必须为决策的损失承担相应的责任。（3）推进地方政府信息公开制度。要定期披露债务信息，不仅要向上级政府通报，更重要的是通过各种媒体让大众获得最新信息。在信息公开的基础上，公共产品提供过程中要让微观主体能最大程度地参与其中，引入市场与社会力量能够大大压缩寻租与创租的空间，减少滋生腐败土壤，增加社会的公正性。

参考文献：

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