基于社会视角的城市规划绩效弱化分析

张馨心

摘要：本文运用多学科融贯的综合研究方法，多层次、多侧面、多视角地剖析城市规划社会绩效弱化的原因，并为城市规划机制调整策略的提出提供理论支撑。论文按照提出问题——分析问题——解决问题的技术路线进行研究。参照城市规划的社会效益，发现城市规划社会绩效弱化表现在目标偏离、作用错估、权威受损与利益失衡等方面。同时，系统地分析了规划绩效弱化的原因包括对基本目标把握上的失衡、制度建设方面的不完善、学科的发展及专业队伍建设的问题以及来自规划工作领域之外的因素的影响等。在此基础上，提出了包括提高城市规划科学性以及完善城市规划制度等提升城市规划绩效的策略。

关键词：城市规划；社会绩效弱化；制度因素；城市规划管理

中图分类号：TU984

文献标识码：A

文章编号：1008-0422（2013）05-0059-02

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引言

我国正处于大规模的城市化发展之中，城市化在极大地促进社会生产力和社会进步的同时，也带来了一些新矛盾、新问题。正如第七任联合国秘书长安南指出的：城市可持续发展是人类在21世纪所面临的最紧迫挑战之一。城市规划是利益的平衡制度，在利益分配的过程中，会涉及到自身利益和城市的公共利益，然而在我国现时期城市化快速发展过程中，日益凸现的城市社会阶层分化加剧，社会差距扩大，社会公平、社会安全、城乡二元体制进一步固化和发展，城市规划是利益的平衡制度，在利益分配的过程中，会涉及到自身利益和城市的公共利益，然而在我国现时期城市化快速发展过程中，城市政府自觉或不自觉地倾向于采用以城市开发为动力的发展政策，以城市经济增长为优先目标，而把社会公平放在其次，导致我国城市在经济持续快速增长，城市物质环境及景观日益现代化的同时，城市社会层面的问题日益凸现。

城市社会分化及居住空间分异现象日趋明显，城市各地域设施配置完备程度及服务水平差异突出，这些问题的产生已经开始影响城乡居民的生产、生活。

本论文按照提出问题——分析问题——解决问题的技术路线设计，以城市规划的社会发展作用为主题，以城市规划与城市社会发展的交互关系为联结点，以适应城市社会发展要求的城市规划调控机制构建为核心，将城市社会发展研究与城市规划研究相结合。

2 相关概念

2.1绩效概念

20世纪80年代中期以来，西方城市治理为应对科技进步、全球化和国际竞争，解决财政赤字和公众信任等问题，大多采取了以社会利益和公民至上为理念的政府绩效评价。

绩效（performance）最早用于投资项目管理方面，后来在企业管理，尤其是人力资源管理方面得到广泛应用。对绩效内涵的理解与界定是考察与研究绩效评价体系与管理机制的逻辑起点。

绩效，单纯从字面的角度来看，绩效包含有成绩和效益的意思。用在经济管理活动方面，是指社会经济管理活动的结果和成效；用在人力资源管理方面，是指主体行为或者结果中的投入产出比；用在公共部门中来衡量政府活动的效果，则是一个包含多元目标在内的概念。绩效在不同时期、不同类型的组织中有不同的含义。

2.2城市规划中社会绩效弱化概念

然而从社会角度考察众多的城市规划编制与实施情况，发现很多城市规划的实施效果，并未能达到如原规划布局规定的目标，功能布局、建设规模、基础与市政公用配套、经济社会发展指标、建设指标等均未能达到规划制定的目标要求，一些重要的特别是涉及公共需求与公众利益的为广大群众服务的项目或建设内容，更是出现明显滞后建设或“公共性”缺失，与规划布局目标约定相去甚远。

所谓的城市规划绩效弱化，是城市规划未能实现预期目标，未能达到资源合理分配与公共利益保护目的，是一种（实施）效果与（规划）预期目标产生偏离的结果与现象。

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城市规划中社会绩效弱化根本原因

改革开放几十年来，我国城市规划制度化建设取得了很大的成绩，但同时，转型期城市规划制度在城市发展社会绩效的保障上也存在严重不足。最根本原因是城市规划制度本身的原因——规划制度短缺及制度设计不足。

3.1转型城市规划社会制度的短缺

在社会转型过程中，制度短缺是一个普遍存在的问题，也是一个象征性问题，在经济转轨、社会转型的过程中，由于原有的社会经济制度已不能够完全适应，新的社会制度出现短缺是必然存在的，主要体现在以下几个方面：

3.1.1制度供给的不足

中国经过几十年的改革与发展，社会生产力有了很大的发展，社会经济结构不断优化。但相适应的制度系统未能够构建完全，尤其是城市规划制度建设明显滞后于城市化进程，相关配套法规已经不能适应快速发展的城市现代化建设的需要。

3.1.2城市政府由于制度供给或创新的意愿和能力不足

城市政府在城市建设中，如果只是片面注重经济增长目标，而忽略了社会制度的安排，则会导致社会公平的缺失。然而由于城市政府作为制度公共产品的供给者，使得由此提供的权利会引致制度供给不足或短缺现象。

3.1.3制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足

制度安排的提供并不等于制度安排的执行。市场经济也是法制经济，多元化的社会分化及行为需要制度规范。中国在经济转轨、社会转型过程中已初步形成了一套制度规范，但具体执行效果则不尽如人意，体现为有法不依，执法不严等。

3.2城市规划制度短缺及制度设计不足的表现

城市规划制度短缺及制度设计不足，是规划社会作用弱化的根本原因。规划制度结构及制度安排存在的重大缺陷，主要表现为既存的规划制度框架没有建立起有效的激励及约束机制、利益补偿机制及社会监督机制。

3.2.1激励机制的缺失

城市规划制度应当为城市建设主体构造一个有效的激励结构，应发展有益于城市发展社会绩效的激励机制。虽然在地方城市层面也有一些对提供公共空间、开放绿地、公益设施等城市开发行为予以奖励的规划制度规定，但在城市社会不公平现象时，规划制度并没有相应的激励机制去鼓励各类有益于减少社会不公平的城市开发活动，应安排相应功能以此激励和保护城市相关的开发功能。

3.2.2约束机制效率的缺失

在城市建设过程中，往往是各利益主体的开发过程，是个人化理性选择的结果，但这种选择常常与城市的良性发展想背离。规划制度的建设结果，就是要建立起对城市各类利益主体及其开发行为的约束机制。减少城市发展中的种种社会损害的现象。

3.2.3利益补偿机制的缺失

城市规划是对利益的配置的过程，往往是考虑到某个或某些社会团体的利益，利益的协调需要补偿机制的支持，而城市规划制度却缺乏相应的利益补偿机制。然而由于我国的政治传统漠视利益个体的权益，也没有构建合理的利益补偿机制，使得在规划中有时会有应公共利益而导致利益损害的现象。

3.2.4社会监督机制的缺乏

我国的城市规划对城市土地及空间资源的处置是通过对不同利益群体偏好的征询实现的，并且缺少对公众参与与监督规划的权利、对规划行政主体的约束等方面的明确规定。在缺乏有效监督机制的情形下，很容易导致政府权力的滥用，出现损害城市公共利益的社会损害行为，应通过对城市管理权力的监督未实现社会公正。

综上所述，由于城市发展的社会绩效往往不是直接的，往往需要经过长时间的积聚才能显示出来，在缺乏城市规划制度保障的情况下，-其弱化乃至被忽视的情况经常发生。

4 基于社会绩效弱化的城市规划机制调整策略

就城市规划实践而言，由于制度机制的缺失是城市规划社会作用弱化的根本原因，因此，必须针对转型时期城市规划制度短缺及制度设计的不足，推进城市规划制度安排的理念创新及规则设计革新，并加强相关的城市规划制度环境建设，才能使其充分发挥对城市发展社会绩效的保障作用。

4.1强化规划法制的社会绩效保障功能

规划法制是城市规划制度的核心，我国既存的以《城乡规划法》为核心的规划法规体系的创新，需要注重强化规划法制的社会绩效保障功能。从社会发展角度，城市规划法律保障的利益侧重应集中于两方面：利益保障上侧重于公共利益利益群体保障上侧重于弱势群体。

国家权力行使的目的之一就是要维护公共利益，抑制有损社会整体福利的个体利益追求。城市规划法制中对公共利益保障的侧重，一方面是要建立相关条例确保政府制定的城市建设方针及公共投入要符合公益性。另一方面，是要加强对目前在城市开发中占主导的社会开发力量的法律约束规制建设，确保城市各类开发行为不会损害到社会公共利益。社会弱势群体的资源有限，利益表达的合法渠道不畅，利益诉求往往不被重视，为此，规划法律制度要构建弱势群体利益表达的制度性渠道，让弱势群体的利益诉求得到制度保障；在旧城拆迁改造、公益性公共设施配置等领域，制订有利于保障弱势群体利益的规划法律制度。

4.2完善公平公正公开的规划行政操作规程

对于我国而言，缺少公平公正的规划行政操作规程，很可能导致对社会利益的忽略，会导致在规划的实施过程中，伴随对各社会阶层利益损益的实际化，建立公平、公正、公开的规划行政操作规程，可以有效地减少不当行使城市规划行政权力，从而减少规划行政过程中的社会利益的损害。城市规划从编制到实施的运行过程，完善公平公正公开的规划行政操作规程就是运用公平公正公开的程序去控制这些行政行为，必须通过包含行政主体和公民之间的互动机制的规划程序来实现。

4.3构建规划社会监督的制度化渠道

在我国，已有的城市人民代表大会制度、城市规划委员会制度、规划公示制度、规划听证制度等相关制度渠道，随着社会经济的不断发展，公民权利意识的不断增强，广大民众的对于城市规划知情权、参与权、监督权、诉讼权将进一步提升。

我国现阶段公众参与处于初级阶段，属于象征性参与，即公众尚处于被动的告知与接受地位，还未进入合作性参与、代表性参与、决策性参与的实质参与阶段。这些公众参与的规划社会监督不足，主要缘于缺乏应有的规划制度保障，这是构建公众参与规划监督机制要解决的问题。在城市规划编制、审批、实施决策前，通过广泛的社会组织和公民个人参与，防止或减少城市开发建设中的社会损害现象，而在我国的城市规划工作过程中，通过公众参与方式充分的发挥社会监督。

5 结语

我觉得评论城市规划好坏，更要听老百姓的愿望，永远将普通百姓的利益放在第一位，这既是城市规划理念的出发点，也是其最终归宿。城市社会发展问题的解决，虽非城市规划之力所能决定，但规划在某些方面，如城市土地与空间资源公平配置等方面，还是能起到举足轻重的作用。

城市规划作为公共政策，其本质要求就是促进发展、保障公平，合理分配利用资源与保护公共利益。必须基于社会的新视角，用科学的态度调整城市规划的基本思路与工作方法。城市规划要真正能够对社会利益进行调配或成为社会利益调配的工具，城市规划的整体必须法治化，而且这种法治化，既要使规划的实质内容和程序内容都纳入法治的框架，而且要使规划的所有行为都体现法治的精神。