加利福尼亚州温室气体排放权交易项目简介

杨泽铭　魏旭

摘要：美国《加利福尼亚州全球变暖应对法案》是地方应对气候变化措施的典型代表，其最引人注目之处在于创立了世界上最广泛且最复杂的温室气体排放权交易体系。该法案的碳减排目标设定及其对温室气体排放权交易体系的碳排放总量、覆盖范围、碳配额抵消与存储机制、报告与履行程序、与其他排放权交易体系对接等问题的制度安排，对应对气候变化法律的构建与完善具有先锋榜样意义，同时也彰显出在应对气候变化问题上地方措施的重要作用。

关键词：《A.B.32法案》；《加利福尼亚全球气候变暖应对法案》；加州温室气体排放权交易项目；加州总量控制与排放权交易项目；气候变化政策；碳排放交易

中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1671-6604（2013）05-0017-04

气候变化作为一项全球环境问题必须在全球视野中得以解决。尽管如此，国家及地方政府主体的努力在创立有效规制体系及可能应对措施的先锋实践中越来越凸显出了其重要作用。《加利福尼亚州全球变暖法案》（2006）（亦称《A.B.32法案》）及相应的温室气体排放权交易项目即为此类地方努力之一。在此法案中加利福尼亚创建了世界上覆盖面最广且最为复杂的气候变化项目——为州政府设定了具有法律约束力的指令，要求其在2020年之前将温室气体排放量降至1990年的水平，并通过创立一个极其复杂的温室气体排放权交易体系部分实现该目标。虽然该法案颁布至今已过去一些年份，但最引人注目的规制手段——温室气体排放权交易体系，即总量控制与排放权交易体系新近才开始生效。

加利福尼亚州气候变化项目的动力何在？该州已普遍意识到气候变化将对其人口、环境及州经济发展造成极大的不良影响。这些不良影响包括降低水质及减少水供应量，损害农业、工业及生态系统，海平面上升导致沿岸商业及居住条件丧失，传染性疾病传播范围扩大及其他公共健康风险的增加等等。加利福尼亚州是美国人口最多的州，同时也是世界上经济排名第九位、GDP将近2万亿的经济实体，美国高科技创新发源地硅谷的所在地，亦在强调气候变化应对方面为自己塑造了全球先驱角色。该州的经济和技术中心、金融研究所及商业界均期望通过对发展与气候变化相关的创新及先进科技早期投入中获得盈利。

何为《A.B.32法案》减排目标及如何实现该目标？《A.B.32法案》要求加利福尼亚州温室气体排放水平在2020年之前回降至1990年水平。作为该州负责管理空气污染问题的机构，加利福尼亚空气资源理事会（California Air Resources Board，缩写为CARB，下文简称加州空气资源理事会）测定该水平的数字化排放量为4.27亿公吨的二氧化碳当量。2020年温室气体排放总量限额相当于惯常排放水平减少16%，即5.07亿公吨二氧化碳当量。加州空气资源理事会为实施减排目标的主要机构，《A.B.32法定》规定，加州空气资源理事会联合公共事业理事会，应当与工商业界及普通民众展开合作以确保该目标的实施能够达到以下效果：第一，尽量减少成本并尽量提高加州经济效益；第二，促进加州能源基础设施的发展及现代化；第三，稳定电力系统可靠性；第四，最大化实现环境与经济双赢；第五，有助于提高加州空气质量。

加州空气资源理事会相应地颁布了一系列法规，规定了最大工业排放源对温室气体排放的报告及核定义务，这将有利于对未来排放量变化进行合理监测。加州空气资源委员会同时也负责采取“温室气体减排的专项早期行动”，最终确定九项专项早期行动措施，分别应对废弃物填埋、机动车燃料、汽车制冷剂、轮胎气压、港口经营等及减少消费品中（引致全球气候变暖）高危气体。这九项专项早期行动自2010年1月1日起开始实施。自从2007年以来，加州空气资源理事会组建了一个咨询委员会，负责就与A.B 32相关环境正义事务提供咨询意见，同时还增设了技术发展咨询委员会，负责就技术、研究及温室气体减排措施提供专业建议。

《A.B.32法案》对加州空气资源理事会最重要的规定之一是要求其制定一份《气候变化领域规划》（下简称《领域规划》），以实现“至2020年取得具有最大技术可行性和成本效益的温室气体减排效果”的目标。该《领域规划》于2008年正式通过，规定了“加州减少排放温室气体行动纲要”，并明确如何“通过强制性规定、市场机制及其他方式实现主要排放源的减排目标”。该规划于2013年到期，需要进行更新以确保加州按部就班实现其2020年减排目标。

《领域规划》为加州碳减排提出几个至关重要的关键对策。其焦点集中在实现以下各方面的能效提高及温室气体减排：（1）总量控制与排放权交易项目；（2）交通；（3）电力与能源；（4）工业；（5）诸如制冷剂等引起气候全球变暖高危气体；（6）林业；（7）农业以及（8）废弃物与循环利用。上述关键对策均采用一系列规制手段以实现短期及长期减排目标。例如，交通政策初始将在2016年前实现机动车温室气体排放减少30%，2017年进一步减少，并通过一项低碳燃油标准在2020年前实现高碳机动车燃油减少10%。同时，《领域规划》还对快递和重型卡车做出相关规定以提高货物运输效率。而且，《领域规划》涵盖了《可持续社区与气候保护法案》（2008）的相关内容，该法（亦称为《SB 375法案》），规定空气资源理事会“通过更完善的土地利用规划改进我们（指加利福尼亚社区）建设、规划、发展城市的方式”，以此设定地区减排目标。《SB 375法案》确保地方政府也参与温室气体减排地区目标的设定过程。

国际国内大多关注加利福尼亚州2011年正式建立的温室气体总量控制及排放权交易项目。该项目有效期为2012年1月1日至2020年12月30日，创立了一个“以市场机制为基础的逐年递减排放总量限制体系”，涵盖诸如炼油厂、火力发电厂、工业设施和交通燃油等的主要排放源。在这一体系下，“配额，即总量控制中的可交易排放许可证”由空气资源文员会分配给温室气体排放源主体。温室气体排放源主体必须“在每一执行期结束时提交其温室气体排放配额及抵消数额”的相关数据。随着排放总量的整体下降，州排放量将最终实现2020年的目标。

碳排放总量限额覆盖哪些范围？目前，总量控制与排放权交易项目涵盖年排放量大于或等于25 000公吨二氧化碳当量的固定排放源，包括大型工业设备、发电机及电力进口商等，占加州温室气体排放总量约85%的大约350家企业。该项目从2012年开始实施，但执行排放限制的规定从2013年才开始具有强制执行效力。自2015年开始，中小型排放源也将作为上游燃油供应商被纳入该项目规制范围，包括交通燃油、民用及商用天然气分销商。

除了设置全州排放总量限额，该项目还“建立驱动长期投资更清洁能源及能效提高的价格机制……同时也为受规制主体提供以最低成本实现减排目标的灵活机制”。2013至2020执行期内，2013年碳排放总量限额将从2012年预计排放水平降低2%，2014年在2012年基准水平基础上再降低2%，而2015年至2020年间则逐年降低3%左右。

项目配额及抵消额度如何运作？大型工业设备可免费获得初始配额，但在项目开始后必须通过拍卖获得配额。相反，发电企业可免费获得配额，以补偿用户（例如电力消费者）。每一工业部门可获得的配额数量占“平均排放量90%左右，以奖励高效设备为基准。”对于电力部门而言，配额数量为以新近排放数据为基准所计算的平均排放量的90%。除了一般配额之外，抵消额度亦可作为履行排放标准的方式，最高可占8%。该抵消额度可从林业、城市林业、消除粪便中的甲烷、破坏消耗臭氧层物质等领域开展温室气体减排项目或固碳项目而获得。抵消项目面临更加严格的单独审核要求，同时必须在美国境内完成，虽然国际层面的抵消项目在未来也是指日可待的。

温室气体排放权交易项目的报告机制、核准机制及履行机制如何设定？项目涵盖行业必须每年向空气资源理事会报告温室气体排放情况，并将其排放权交易市场信息登记在册。排放报告由独立第三方主体核准，每一履行期为2至3年（2013—2014年、2015—2017年及2018—2020年），虽然配额数量充足，但每年必须上交前一年30%排放量的配额（即排放源在履行期内必须每年向空气资源理事会提交上一年排放量30%的配额，以保证排放权交易市场配额数量充足及流动性充分，避免囤积居奇导致市场供应不足，译者注）。排放源一旦超出配额排放，将被处以300%的配额处罚（即经审核发现超额排放，超额部分每一吨必须额外再占据3个配额以示惩罚，亦即一旦发生超额排放，排放源必须为超额排放部分付出4倍的配额方才符合法律规定，译者注）。

除了一般配额交易之外，空气资源理事会有权批准排放源以合理成本存储配额。存储政策允许未用排放权配额在不同履行期得以保留，以备后续使用或出售。空气资源理事会同时保留配额的战略性储备，以特定价格出售。该战略性储备大致包括1.2亿个配额，占2020年前总排放量4%左右，目前可由项目参加者以40美元/吨、45美元/吨以及50美元/吨三个价位购买，每个价位均有高达4千万个配额的储备额度。一旦配额市场价格上升太快太高，该储备分配即成为市场调节机制。但是，储备配额价格将在项目履行期间逐步提高，于2013年6月举行的最近一次拍卖中，配额可供履行2013年履行期所用，最终交易价格为每一配额14美元。

空气资源理事会意识到气候变化问题的全球性实质，于2013年4月份颁布一项计划，将加州与加拿大最大的省份魁北克的温室气体总量控制与排放权交易项目合并，计划将于2014年1月1日开始实施。该合并行为将实质上接受彼此的配额制度以履行项目义务，因此也允许配额在两个不同的体系中进行交易。

除此之外，加州也积极与世界其他国家与地区分享其经验，并与相关人员及机构展开合作对话。最近，加州州长吉利布朗（Jerry Brown）在前往中国完成一项贸易任务期间，与广东省及中国环保部就碳发展及环境保护事宜达成谅解备忘录。这些合作努力虽然还比较新，且仍处于发展初期阶段，但为加速气候变化相关事宜的国际认知及合作造就了重要的机遇。

（责任编辑 徐丹）