谈大小不如论价值

与其谈大小，不如谈价值，政府只是实现层级治理的一个重要角色而已，我们可以从社会运行的需求上去理解政府存在的价值和方式

受编辑之命，谈谈对“小政府”的看法。其实，小政府的提法是因由人们对政府越来越大的不满提出来的，是看到有些国家号称“小政府，大社会”的实践而觉得是否应当效仿而议论的。然而，何为小，何为大是一个很难有标准的问题，与其谈大小，不如论价值：政府存在的价值？实现其价值合适的形态和方式？

理论上讲，政府是人类为了维持其生存和发展制造出来的一种组织，其存在的价值是帮助社会维持有秩序的运行，其存在的方式是受人民之委托并接受人民之监督，其运转的机制是在法律框架下以公权力对社会进行干预。于是乎，谈政府大小就转化为维持社会运行是否必然需要政府？如必需，需要什么样的政府？

社会运行离不开政府

从现实中国实践来看，人们对政府既爱又恨。爱是因为许多社会问题只有靠政府才能解决，恨的是政府运行为什么总是比较差，似乎永远无法实现百姓的愿望和需求。就当下中国而言，社会矛盾层出不穷且复杂多样，既有显性的社会冲突（如社会利益阶层的显现、宗教势力的独立运动）、心理敌对（如仇官、仇富心态）、政府公权力越位（如特权阶层，贪污腐败，铺张浪费）等问题，也有潜在的社会结构（如城乡二元结构，贫富差距）、道德失范、文化落后等隐患。

作者曾将这些现象背后的产生机理归结为三种文化：一是闹文化，即由于有法不依或执法不严，群众的合理诉求只有通过非正规的渠道（例如闹事）引起社会关注后才得到解决的现象；二是寻租文化，指由于体制不完善，法制不健全，资源配置不科学、不透明而导致社会资源配置中，政府公权力过多地干预市场经济规律，甚至利用公权力占有公共资源，进而导致“跑部钱进”，甚至严重的权钱交易的腐败现象；三是投机文化，指由于法规不健全或者有法不依、权力超越法律等原因导致人们突破道德底线通过投机和钻空子获取不义之财及权利的现象。

这三种文化产生的根源都是法制不健全，有法不依，执法不严，以及政府权力凌驾于法律之上或扭曲法制过程，再加上由此造成的社会诚信的缺失，我们现在实际上是一个有法制但法律不完善且未严格执行的软法制社会。软法制所造成的多种矛盾的集中爆发，使得政府将社会维稳列为工作中的头等大事。然而，简单地通过权力强制手段消减矛盾只能治标不治本，甚至还可能引发更多的社会矛盾。从上面的讨论中我们不难体会到社会运行离不开政府，但政府的价值和作用范围到底是什么？

政府价值的基础是层级治理机制

实际上，社会在有序运行与和谐发展过程中倚重法律和制度的作用，还需要社会透明，其背后隐藏了层级治理的思想。其微观来源可以追溯到经济学家科斯（Ronald Coase， 1910- ）1937年在其经典著作“企业的性质”一文中提出的“企业组织”形式。其后经济学家威廉姆森（Oliver Williamson， 1932- ） 进一步将这种组织形式命名为层级模式（hierarchy），并提出了“市场—层级”治理连续体，认为现实的经济交易都是市场和层级两种治理机制不同程度的混合。这里层级治理机制的核心思想是运用规则将组织人员的雇佣关系长期固定，以避免人员频繁流动造成的成本。其冲突消减的主要方式是行政的规章制度和上下级命令。

从宏观的国家治理角度看，层级治理很早就存在了，历史上的奴隶和封建王朝都有非常森严的等级治理机制，直到今天所有国家也都采用这一治理模式。但必须指出，封建王朝及其之前的层级治理，其权力来源是超自然的“天意”，而今天的资本主义和社会主义国家的权力来源则是人类的理性设计，如英国哲学家霍布斯（Thomas Hobbes， 1588-1679）提出，高度集权的“理性国家”应该通过理性思考以及经由社会契约所进行的规划与设计来治理国家。从政治学角度看，当前占据统治地位的新自由主义和社群主义政治哲学虽有“弱国家”与“强国家”（指国家职能的强弱）之争，但二者都承认国家层级治理模式的正当性和价值。两种哲学均认为国家的正当性在于增进公民的利益，国家应当做什么和不应当做什么应当以是否增进公民利益为标准，这一标准实际上给出了层级治理的边界。

从社会秩序形成及演化来看，层级治理属于“建构主义”的范畴。法律、制度和社会机制是层级治理最重要的工具，国家通过对这些工具的理性设计并运用公权力实现对人们基本行为过程与行为路径的规范与制约。好的层级治理机制能够使人们“不想”、“不敢”并且“不能”做阻碍经济社会发展的事情。但层级治理也有明显的缺点，如由于人的有限理性，使得通过理性设计的制度、法律和机制具有不完备性。此外，政府的“有私性”也倾向于制定对自身有利的政策，或者在制度执行过程中谋取私利（如寻租文化）；即使是无私的政府，也会因有限理性导致治理失灵。因此，仅有层级治理无法保证社会的可持续发展，也无法实现社会和谐发展。

市场与层级治理互补

层级治理存在缺憾，需要某些约束机制将其限定在不可或缺的领域和恰当的限度内。其实，社会发展还依仗其他治理机制，如市场机制。

市场机制崇尚个人主义，建立在个人的财产权与人身自主权之上，个体作为理性经济人可以将这些权利自由交易以追求自己的最大效益，市场作为一只看不见的手，通过价格机制调节着供给与需求，从而产生交易的秩序。为了追求效能与效率，它遵从自由竞争的逻辑，个人为了自己的效益而发挥出最大的能量，通过企业家精神，寻找机会，不断创新。市场交易的载体和道德基础是合约，由于个体之间是独立和自由的，因此灵活性很高。不过，由于市场的外部性和不完善，市场也会失灵，使得市场机制同样不能独自作为社会治理的机制。往往需要层级治理看得见的手弥补市场治理看不见的手的局限，从而形成市场治理与层级治理的互补与合作。

自组织挑战层级治理的领地

“自组织”最初出现在系统理论中，协同学的创始人哈肯（Hermann Haken， 1927- ） 对自组织的定义是：“如果系统在获得空间的、时间的、或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说系统是自组织的”。应用到社会管理中来，认为社会中个体之间通过互动进而达成秩序和实现发展的过程也有自组织特性。自组织解释了个体之间如何通过自主能动的互动实现自身利益的同时，促进了社会的进步。

实际上，社会个体互动中涌现的自组织现象也早已被社会学者发现，并在组织层次上提出了区别于层级治理和市场治理的另一种治理模式——网络治理，用来描绘仅由共享的规范和互信行为支持的存在稳定交易关系的个体群。网络治理存在的基础是组织之间的优势互补性，沟通的方式是不同组织间的关系，依靠互惠和信誉解决冲突。网络治理理论认为，组织需求的不确定性、任务复杂性、人力资产专属性以及交易的频繁性会导致组织产生特定的结构嵌入性（structural embeddedness），这种结构嵌入性进一步促进网络机制的形成。现代通讯和网络技术的高速发展，使人们间沟通和资源共享日趋方便，也大大促进了自组织作用的日益强大，同时使过去对层级治理的依赖日益降低，换句话说，网络治理不断吞噬着层级治理的领地，组织领域的扁平化、网络化，社会的虚拟社区、非政府组织的流行就是例证。这也使政府“小型化”成为可能。

从三种机制的互动理解政府价值

上述三种机制之间存在着丰富的关系。

首先，以国家、政府为代表的层级治理机制主要通过理性设计为社会中的网络机制和经济中的市场机制提供法律和制度支持。例如，经济学者已经指出，市场机制在配置资源过程中的缺陷可以通过政府看得见的手来弥补；网络机制也需要政府提供基本的法律和制度环境，以解决团体内部无法协调的矛盾。

其次，网络机制和市场机制通过自发的演化为国家、政府提供新知，增强对经济社会发展秩序的认识，并在不断学习的基础上将新知制度化，反过来影响网络机制和市场机制的运行。例如，政府管理和干预市场的各种法律法规并不是完全通过理性设计一蹴而就的，而是在市场的长期运行过程中不断积累和学习的结果。

最后，网络机制和市场机制之间也存在着相互促进的互动关系。网络机制为经济活动提供基本的社会环境（即社会学家所说的经济活动是嵌入在社会环境中的）。个体长期追求利益最大化的行为反过来会影响社会中的道德规范。值得指出的是，国家提供的制度的平等性、公平性和公正性会影响人类进化中道德的演化方向，例如当分配制度不公时，个体为了利益最大化会伪造或释放假信息，久而久之就会形成诚信缺乏的社会风气。

层级治理、市场治理和网络治理是社会治理的三种互补互动的机制，政府只是实现层级治理的一个重要角色而已，于是我们可以从社会运行的需求上理解政府存在的价值和方式了。换句话说，首先，只有其他机制无法有效发挥作用的情况下，才需要政府伸出看得见的手；其次，这只以权力为特征的手需要在法律的框架下运行；再次，因其公权力特性和涉及公共事务和公众利益，其行权过程必须透明；第四，因政府本身是公民的代理者，必须接受授权者—公民的监督；最后，由于政府非盈利特征运行机理的缺陷，其效率和动力永远备受质疑和批评，亦即其存在地位或地盘一直会面临挑战。在这种语境下，我们就可以深深理解人们期待和谈论“小政府”的逻辑了。