城镇化建设进程中农村体育公共产品供给及责任政府建设

张晓春

摘 要： 城镇化战略的实施需要农村体育公共产品的有效供给，政府是农村体育公共产品的主要提供者。本文在分析政府为农村体育公共产品供给中存在的城乡“二元”供给体制、权责不清、职责界限及角色模糊、行为失范及其成因的基础上，提出有针对性的建议，旨在构建责任政府，促进农村公共体育产品的有效供给，加快城镇化建设。

关键词： 城镇化 农村公共体育产品 供给 责任缺失

随着我国实施城镇化战略及农村城镇化进程的加快，农村的生产方式和农民的生活方式发生彻底改变，广大农民日益迫切要求政府能够为他们提供基本体育公共产品和产品服务。由于传统体育公共产品供给受城乡“二元”运行机制，官僚制供给决策的效益悖论，以及各级政府供给权责模糊、行为失范等影响，造成农村体育公共产品供给陷入困境，这不利于我国城镇化建设。因此，要明确各级政府的供给角色和供给责任，改革政府职能，加大对农村体育公共产品供给的力度，保障农村体育公共产品的有效供给。

1.农村体育公共产品的含义与政府的供给责任。

1.1农村体育公共产品的含义。

农村体育公共产品是指具有非竞争性和非排他性，对社会产生正外部效应，大多由政府提供的具有公共属性的体育物质条件和服务的总和。主要内容包括：农村体育的法规制度、场地设施、组织与管理、健身锻炼方法咨询与指导、民间传统体育的传承保护等。

1.2政府在农村体育公共产品供给中的责任。

由于它具有非竞争性和非排他性的特征，农村体育公共产品供给主要是由政府部门供给。尽管农村体育公共产品供给存在多元化，但政府在农村体育公共产品供给中始终居主导地位，是农村体育公共产品供给的中坚力量和主要的供给主体。随着农村社会经济的发展，广大农民迫切要求政府为他们提供基本体育公共产品和产品服务。但是，由于政府职能的缺失及“二元”运行机制等原因，造成农村体育公共产品供给陷入困境，这种状况不利于城镇化建设需要。因此，要尽快改革政府职能，努力建立责任型政府，加大对农村体育公共产品供给的力度。

2.城镇化建设与农村公共体育产品的供给。

2.1城镇化是农村体育公共产品供给的重要驱动力。

首先，城镇化建设有利于提高农民对体育公共产品供给的需求度。主要原因是随着城镇化的建设，农民的生产和生活方式已发生彻底改变，提高了农民对体育公共产品供给的需求度。其次，城镇化建设改善了社会满足农民对体育公共产品供给需求的基本条件。在经济方面，直接带动农村经济的发展， 为供给提供了一定的经济基础。在政策方面，政府也认识到农村体育公共产品供给的重要性，制定了相应的政策以满足农民对体育公共产品供给的需求。

2.2 农村公共体育产品的供给可以促进农村城镇化。

农村公共体育产品的供给会对农村城镇化起到重要的促进作用。首先，促进了农村精神文明建设， 给农民带来了精神的愉悦，美好与快乐的生活体验，从而以更好的精神面貌投入到各项劳动和建设中，推动城镇化的发展。其次，推动了农村环境和面貌的改变，居住环境和生活环境都达到了城镇化的要求。

3.政府在农村体育公共产品供给中的角色与责任的缺失。

3.1政府城乡“二元”供给体制导致农村体育公共产品供给总量不足。

在农村体育公共产品供给上，受“二元” 供给体制的影响，主要表现在各级政府“重竞技轻群体”的资金投入模式致使群众体育总投入不足，人均体育经费捉襟见肘，而有限的群众体育公共资源投入又主要在城市。因此，在农村体育公共产品供给过程中本来由政府或由政府与农村社会和农民共同提供的体育公共产品，在供给上就出现了严重的主体缺失。另外，农村体育公共产品供给不足与“过剩”并存。“过剩”主要体现在一些领导干部为了迎合上级检查，在短时间内修建大量的与当地农村居民传统体育生活不相适应的形象工程，再一个是由于农村居民自身素质的缺乏，产品供给的效果体现不出来，造成了公共体育资源的浪费。目前，在城镇化建设进程中，政府对农村体育公共产品供给的力度虽不断提高，但与城市在体育公共资源配置中的受益程度相比差距并没有明显缩小。

3.2各级政府在农村体育公共产品供给中的权责不清、职责界限及角色模糊。

各级政府对于农村体育公共产品供给的权责没有明确的划分，职责界限模糊不清。中央和地方政府在農村体育公共产品的供给职责范围内作出了宽泛的规定，但是各级政府的事权一直没有通过立法加以明确划分。在实际执行过程中，省市财政主要为城市服务；县级财政是一条腿站在城镇，另一条腿站在农村，但整个身子是面向城镇的；乡镇财政的两条腿都站在农村，但都是为了乡镇而不是为乡村居民。其结果肯定是农民的利益得不到保障。虽然中央政府予以调控，加大了对农村体育公共产品的投入，但在城乡“二元”体制下，难以根本扭转。由于供给的责任划分不清，导致本来应该由政府提供的或由政府与农民共同承担的农村体育公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终还是落到乡镇政府和农民头上。

各级政府在农村体育公共产品供给中应扮演的角色是“统筹规划者；引导鼓励者；服务提供者；监督协调者”。政府角色是随社会经济发展和改革的进程变迁的，当角色变迁而行为未随之调整时，就会出现行为错位。农村体育公共产品的供给是一个庞大的系统工程，从农民需求表达到项目确定再到融资、具体措施及过程监督，任何一个环节都不可缺少。公共产品的提供要求政府发挥主导作用。然而由于政府担心导向力的弱化，政府偏好于设置强度较高的参与、控制和干预，以保持控制力。相比之下，公共产品管理体制改革职能却是相对次要的职能。因此，各级政府提供的农村体育公共产品与农民的需求，以及政府自身的职能规定还存在一定的差距，表现在政府职能的缺位、越位、错位。

3.3各级地方政府在农村体育公共产品供给中行为失范。

在农村体育公共产品供给过程中，政府作为改革主体，一方面，政府作为供给者，为了维护它的利益与过去计划体制中“包办一切”的职能，政府可能成为利益格局与原有体制的维护者。另一方面，政府作为制度创新的主体，担负构建新体制的领导重任。显然，政府的双重身份直接导致了政府在农村体育公共产品供给中的某些行为不规范。政府代表公共利益，其行为目标与社会公共利益是一致的。然而在现实层面上，政府的各部门和官员都有自己的利益与行为目标，公利与私利就出现冲突、对立，即一方的“得利”伴隨另一方的“失利”，或是以“牺牲公利”实现私利。其原因可能是农村体育的公共资源极度短缺，也可能是供给的决策机制已经非理性化。

3.4税费改革，导致乡镇财政陷入困境。

农村税费改革以前，农业税是乡镇财政收入的主要来源，财政的缺口主要靠制度外收入，而税费改革后，制度外收入被取消，乡镇财政收入大大减少，资金的短缺使得乡镇政府陷入无钱办事、工作很难开展，乡镇的财政仅用于工资发放都很吃力，就更不用说提供农村体育公共产品了。因此，在农村体育公共产品投入上明显捉襟见肘。实行转移支付对于弥补乡镇财政缺口帮助很大，但转移支付只能覆盖很小一部分，而当前县财政也并不富裕，很难拿出资金支持乡镇，乡镇政府供给农村体育公共产品的主动性和积极性较低。另外，目前的转移支付制度还很不规范，监督也很少，大部分乡镇都是依靠和争取一些项目资金维持运转，在制度内自然供给体育公共产品就显然不足。

4.完善政府职能，规范政府行为，创新农村体育公共产品供给机制。

4.1消除“二元”歧视，政府促进城乡公共体育产品供给均等化。

按照城镇化建设的发展要求，要推进基本公共体育产品供给均等化，政府就要逐步建立城乡一体化的基本公共体育产品供给制度；促进公共体育产品供给资源在城乡之间均衡配置；缩小城乡基本公共体育产品供给水平差距。

4.1.1加强城乡基本公共体育产品供给规划一体化。涉及公共体育产品供给的规划，政府要贯彻区域覆盖、制度统筹的原则要求，打破城乡界限，统筹空间布局，制定实施城乡统一的基本公共体育产品供给标准。

4.1.2推进城乡基本公共体育产品供给制度衔接。政府要以制度统一为切入点，抓紧制定和实施统筹城乡基本公共体育产品供给制度的工作目标和阶段任务。鼓励各地开展统筹城乡基本公共体育产品供给制度改革试点，有条件的县城农村居民可率先纳入城镇基本公共体育产品供给保障范围；暂不具备条件的村落居民，要注重缩小城乡供给水平差距，预留制度对接空间。

4.1.3加大农村基本公共体育产品供给支持力度。政府要进一步加大公共体育产品供给向农村倾斜的力度，对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特殊困难地区的基本体育公共产品供给的财政投入和配置力度，政府要优先向这些地区倾斜。同时还要鼓励发达地区采用定向援助、对口支援和对口帮扶等多种形式，支持这些地区的基本公共体育产品的供给，并形成长效机制。

4.2改革供给的决策机制，提高供给效率。

由于目前传统的农村体育公共产品自上而下的供给决策机制忽略了农民对体育公共产品的需求，导致现行农村体育公共产品供给中体育公共产品供给有的过剩、有的不足，甚至有过剩和不足并存的现象，造成结构性的效率损失。为此，政府必须建立起能够准确反映农民需求的表露机制，在尊重大多数人意愿的基础上，鼓励农民参与到农村体育公共产品的决策与执行过程中，形成政府与农民共同决策模式，这就是要实现农村体育公共供给决策程序由“政府决策——农民被动接受”的“自上而下”向“民主表达需求意愿——政府集中决策”的“自下而上”的转变，这是满足农民对体育公共产品的需求关键。另外，根据奥茨的“分权定理”，越是层次低的政府，越是了解其所管辖社区居民的偏好，广大农村居民就越能享受到满意的体育公共产品。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的体育公共产品，那么由下级政府提供则效率就会更高。

4.3明确各级政府提供农村体育公共产品的职责和范围， 建立相对应的公共财政体制。

在城镇化建设进程中，要实施农村体育公共产品的有效供给，就必须建立相对应的公共财政体制。它是保障政府对体育公共产品供给的制度安排，确保各级政府财政收入一部分用于提供农村体育公共产品。合理划分各级政府的财权，要彻底改变“收入上移、支出下移”的不合理制度。要根据体育公共产品供给的范围层次，明确界定中央、省、市、县、乡镇政府五级政府供给主体在提供农村体育公共产品方面的责任和范围，积极探索建立与公共财政相适应的农村体育公共产品供给体制。对欠发达的地区，应加大中央政府的投入。而受益范围局限于地方的体育公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性体育公共产品应由中央政府和地方政府共同提供。要借鉴国际经验，建立规范、高效、促进地区公平、保障农村体育公共产品供给的转移支付制度，逐步缩小辖区内地区间财力差距导致的体育公共产品供给的不公平。

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