金融危机背景下我国需求结构调整的政策实践及启示

卞靖　张柄哲

摘 要 1998年以来，受外部经济冲击影响，我国进行了两次以扩大内需为主的需求结构调整，在短期内拉动经济快速复苏方面产生明显成效，但需求结构失衡的状况并未得到根本性扭转。这与政策制定重短期效果、重投资抓手、重政府行为密不可分。要改变这种情况，近期内要调整政策重点。长期看则需加快转变经济发展方式，真正实现从依靠投资和出口驱动的粗放增长模式向依靠技术进步和消费提高驱动的集约增长模式转变。

关键词？演需求结构；政策实践；启示

中图分类号？演F830.99；F123 [文献标识码]A ？眼文章编号？演1673-0461（2013）06-0001-05

一、亚洲金融危机背景下的需求结构调整（1998年～2003年）

（一）政策背景

1997年爆发的亚洲金融危机给东南亚地区带来较大的冲击，对全球经济也产生不利影响。当时，正值我国综合整治高通胀、打压过热经济、压制需求的时期。随着亚洲经济的整体低迷，我国出口及经济增长也受到挑战，工业产品等出现结构性过剩的现象，经济转入有效需求不足、通货紧缩的局面。为此，我国政府在对外承诺人民币不贬值的情况下，对内采取了以扩大内需为基本取向的宏观调控，将调整需求结构提高到新的战略层面。

（二）主要政策

1. 积极的财政政策

1998年，我国开始实施以国债投资为重点的积极财政政策。到2002年，累计发行长期建设国债6，600亿元，安排项目投资32，800亿元，累计完成投资24，600亿元，在实施过程中，国债投入方向每年都在不断调整和变化。政府在发挥财政支出作用的同时，也注重税收政策的作用。1999年11月1日开始征收利息税，税率为20%，同时调低住房、汽车耐用消费品的消费税率，2002年住房交易契税由6%降至3%。

2. 稳健的货币政策

为应对当时严峻的经济形势，抑制通货紧缩，拉动国内需求，1998年，政府开始实行稳健的货币政策。取消对商业银行的贷款限额控制，商业银行可按信贷原则自主增加贷款；1998年和1999年先后两次下调法定存款准备金率，由13%降至6%，共计7个百分点，4次下调商业银行的存贷款利率；通过窗口指导和政策指導，引导贷款投向，调整基础设施贷款政策和个人消费信贷政策，增加农村信贷、高新技术企业信贷和出口信贷；推进货币政策由直接调控向间接调控转变，公开市场业务累计交易量由1998年的2，827亿元迅速上升至2001年的16，781亿元；加强对银行的监督管理，完善商业银行制度。

3. 产业和区域发展政策

为应对金融危机，刺激国内经济增长，政府将房地产和教育两大产业作为两大市场化重点，产生深远影响。1998年，央行发布《个人住房担保贷款管理试行办法》，随后明确提出停止住房实物分配，终止了沿袭约40年的福利分房制度，住房实行市场化，之后房地产业的繁荣直接带动了钢铁、水泥等资源性行业的发展。1999年，政府做出《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，加快推进教育产业化进程，教育消费占家庭总收入的比重迅速增长。在地区发展政策方面，政府于1999年提出“西部大开发”战略，对西部地区基础设施建设、生态环境保护和建设、调整产业结构、发展科技和教育等方面给予财政倾斜。

4. 收入分配和民生政策

1998年，政府出台以增加城镇中低收入居民的收入为重点的调整收入分配政策，努力提高国有企业下岗职工等低收入人员基本生活保障水平，增加机关事业单位职工工资，提高企业离退休人员待遇，全国共有1，900多万人实现再就业，2，400多万国有企业下岗职工享受到基本生活保障待遇。为推动居民释放潜在消费需求，国务院于1999年发布《全国年节及纪念日放假办法》，增加公众法定休假日，推出“黄金周”休假制度。1999年，政府提出城市化发展战略，认为“大中小城市和小城镇协调发展的道路，将成为中国推进现代化进程中的一个新的动力源”（见表1）。

（三）效果评述

1998年～2003年需求结构调整政策的出台是在亚洲经济危机爆发、经济增长放缓、国内通缩、外贸受阻的背景下推出的，其突出特点是：把增加内需总量作为当务之急，是一项紧急应对之策，强调短期调控，强调短期政策效果。因而，本轮调整侧重于对短期内拉动经济发展成效显著的投资需求的增长，侧重于政府投资的增长。政策上体现为以投资为导向的财政政策和货币政策为主，收入分配、社会保障和公共服务、就业等配套政策较少，同时，由于城乡人均收入增速差距持续扩大，使得农村的消费水平远远落后于城镇，农村消费潜力未能得到有效释放。

本轮需求结构调整政策的结果：宏观经济调控取得一定效果，有效地抵御了亚洲金融危机对我国的冲击，抑制了经济下滑趋势。但政策效应与预期结果有一定差距，结构性问题未能得到根本性解决。相反，投资需求对经济增长的贡献率和拉动作用在不断增强，形成了“投资主导型”的经济增长模式，并且有自我强化趋势，进一步强化了粗放式经济增长模式，一定程度上恶化了内需结构和产业结构，加剧了经济的结构性失衡。在本轮需求结构调整政策实施期间，消费需求对经济增长的贡献率由1998年的57.1%降至2003年的35.8%，下降21.3个百分点，投资需求对经济增长的贡献率由1998年的26.4%升至2003年的63.2%，上升36.8个百分点，居民消费率则在逐步下降，内需结构失衡的问题并未得到有效解决，反而更加严重（见表2）。

二、国际金融危机背景下的需求结构调整（2008年至今）

（一）政策背景

2008年7月，在金融危机对我国经济的影响开始显现且国内通胀压力仍较大的情况下，我国政府将宏观调控的政策导向由“防经济过热、防通货膨胀”转变为“保持经济平稳较快发展，控制物价过快上涨”，2009年的中央经济工作会议明确提出要继续扩大内需特别是增加居民消费需求。

（二）主要政策

1. 积极的财政政策

中央政府把应对金融危机冲击放在反周期的操作框架内，实施总量扩张的积极财政政策。2008年11月，国务院确定了进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施，提出了“4万亿”刺激计划，确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。加大了在安居工程、农村建设、基础设施、教科文卫、生态保护、灾后重建、自主创新等领域的投入规模，增加了在三农、社会事业、社会保障、研发创新等方面的支出和补助，调整优化了财政支出结构，推进社会事业加快发展，并开始在全国范围内实施增值税转型改革。

2. 适度宽松的货币政策

中央银行采用存款准备金率、商业银行存贷款利率、窗口指导和政策引导等多种政策工具实施适度宽松的货币政策。2008年9月至12月的三个月内，央行连续4次下调存款准备金率，由17.5%降至15.5%；同期，央行连续5次下调存贷款基准利率，其存款基准利率由4.14%降至2.25%，贷款基准利率由7.47%降至5.31%；加强了窗口指导和信贷政策指引，在商业可持续的原则下加大对“三农”、就业、灾后重建、服务业、中小企业、自主创新、节能环保等经济重点领域和薄弱环节的信贷支持；加强对房地产金融的监测，改进房地产金融服务，简化和规范住房贷款制度，理顺住房消费贷款政策；加强外汇管理，防范短期资本流动冲击我国金融体系，稳步推进资本项目可兑换。

3. 产业和区域发展政策

2008年12月，政府出台成品油价格和税费改革方案，并研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施；2009年，政府公布了十大产业调整振兴规划，对汽车产业、钢铁产业、纺织工业、装备制造业、船舶工业、电子信息产业、轻工业、石化产业、有色金属产业和物流业进行鼓励扶持。在地区发展政策方面，根据我国区域特色，政府规划出不同的区域经济圈（带），先后批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020 年）》、《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《关中—天水经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《促进中部地区崛起规划》和《中国图们江区域合作开发规划纲要》等多个区域发展规划，新的区域经济版图逐渐成型。

4. 收入分配和民生政策

2008年12月，政府发布《国务院办公厅关于搞活流通扩大消费的意见》，将家电下乡从10多个省区市推广到全国，同时把摩托车、电脑、热水器（含太阳能、燃气、电力类）和空调等产品列入家电下乡政策补贴范围；2009年，出台了我国第一部文化产业专项规划——《文化产业振兴规划》；2010年，发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》；同时，政府扩大了新开农村社会养老保险制度试点范围，推出了医药卫生体制改革、保障性住房建设等一系列措施；规定最低工资水平，出台收入指导线（见表3）。

（三）效果评述

本轮需求结构调整政策是在面对外部冲击及内部结构性问题和民生问题突出的背景下出台的，其主要特点是：与上一輪需求结构调整政策相比，本轮的政策导向是投资和消费双扩张，以投资带动消费，以消费促经济增长，把保持近期经济平稳较快增长与转变发展方式的长远战略结合起来，与重民生、促和谐结合起来。本轮调整综合运用了财政政策、货币政策、收入分配、社会保障、就业、产业等政策，不仅出台了“4万亿”等经济刺激计划，同时开始着手解决制约内需尤其是消费需求的全局性和深层次问题，收入分配、社会保障、就业等方面采取的措施较上一轮要多，政策之间的协调度和配套性也有所提高。

本轮需求结构调整政策的结果：到2009年底，这些应对危机的政策成效明显，较快地扭转了经济增速下滑的局面，率先实现了国民经济总体回升向好。然而，为了在短时期内快速地恢复经济增长，在积极财政政策和宽松货币政策的刺激下，4万亿政府投资和9.6万亿银行贷款大部分流向了工业领域，加剧了资源环境矛盾，造成一些行业产能过剩。货币供给量的大幅增加和信贷的快速增长，使货币大量流向房地产、股票、期货交易等市场，带来了资产价格特别是房地产价格的猛烈上升，严重压抑了居民的消费需求，并为后来的通货膨胀和“房产泡沫”埋下了隐患。同时，货币政策对大城市倾斜多，对农村需求关注较少，对大型企业倾斜多，对中小企业关注较少，城乡差距进一步扩大。总的来说，本轮扩大内需的政策组合仍然较大地刺激了投资需求，对经济增长的贡献率由2008年的47.5%升至2010年的54.0%，其中2009年的贡献率更是高达91.3%，为建国以来的最高值；消费需求对经济增长的贡献率由2008年的43.5%降至2010年的36.8%，低消费与高投资并存的局面仍未得到根本改变（见表4）。

三、两轮需求结构调整的反思及启示

（一）对两轮需求结构调整政策的反思

1998年以来的两次需求结构调整，在短期内均取得了预期的拉动经济复苏效果，但第二轮政策明显比第一轮更为综合、更为系统，说明我国在需求结构调整方面的经验日益丰富（表5）。但要看到，由于投资比消费见效快，加之现有的中央地方税收体制和政绩考核评价体系，使得各级政府投资冲动非常强烈，导致许多扩大消费的政策在实践中被弱化，需求结构调整的效果大打折扣，失衡状态未得到根本性扭转。综合来看，主要存在4个方面的问题：

1. 重短期效果，轻长期安排

两轮需求结构调整都是在应对金融危机背景下展开的，都要求拉动经济恢复增长的政策效果在短期内显现，因而对政策的长期影响和需求结构长久调整考虑不足。党的十六大将扩大内需作为我国经济发展长期的、基本的立足点后，意味着扩大内需不是短期之策，也不能仅仅依靠短期政策，必须加快长期制度建设。但总体而言，我国在这方面的长期制度建设进展比较缓慢。

2. 重扩大内需，轻调节外需

两轮需求结构调整都是在经济受到外部冲击，外需受到影响的情况下展开的，由于外需很大程度上由国际市场决定，其政策手段有限，而内需则可有更多的政策选择，因此，这两轮需求结构调整的思路都是保外需扩内需。我国以往扩大内需主要是就内需论内需，对外需调整力度不够，一定程度上造成新世纪尤其是2003年以来，净出口率不断提高，2007年达到8.8%，国际金融危机以来尽管有所降低，2010年还分别保持在4.0%的较高水平上。

3. 重投资抓手，轻扩大消费

两轮需求结构调整的核心都是抓投资，这是政府主导型经济的优势所在。而扩大消费苦于没有抓手，因为其很大程度是由市场决定的，但抓投资就会形成新的生产能力，不得不求助出口来释放。同时，现行行政管理体制、财税体制和政绩考核制度，使得地方政府为谋求政治利益和经济利益，热衷于对土地、资金等要素进行行政配置，扩大投资。

4. 重政府行为，轻市场机制

两轮需求结构调整过程中，政府始终站在主战场，甚至直接充当市场主体，市场机制没能有效发挥作用。突出表现在投资方面，两轮扩大内需都主要依靠政府投资和国有投资，这是传统的政府投资增长模式的惯性使然，造成民间投资抑制。尤其是第二轮需求结构调整中，扩大政府投资和配套贷款一定程度上演变为扩大国有投资，国有企业“跑马圈地”，许多行业出现“国进民退”现象，影响民营经济发展和市场机制发挥作用。

（二）相关启示

从近期看，需求结构调整势在必行，在未来的工作中，要总结这两轮实践的经验教训，要更加重视行政体制机制的约束性，更加注重短期政策和长期制度建设之间的配套性，更加注重扩大内需与稳定外需、扩大投资与扩大消费之间的平衡性，更加注重政府引导和市场机制的协调性。

从长期看，目前基于“三架马车”的需求结构理论分析均是源于凯恩斯主义的短期宏观经济分析，虽然该问题本身是一个短期经济理论问题，但根源仍在于长期。因此，要真正扭转当前失衡状态，做到需求结构的科学调整，必须从更深层入手，切实有效地推进市场化及相关制度改革，加快转变经济发展方式，加快收入分配制度改革，使我国经济真正实现从依靠投资和出口驱动的粗放增长模式向依靠技术进步和消费提高驱动的集约增长模式转变。