大部制改革背后的人和事

山旭

机构撤并后的部长们

在1998年并入国家经贸委的多个部委中，没有一位部长“高配”，以正部级身份担任副部级国家局局长。

2013年全国两会，新一轮机构改革水落石出，铁道部被撤销。3月10日上午，盛光祖在人民大会堂对记者说，作为最后一任铁道部部长自己没有遗憾。在被问及下一步去向时，这位64岁的正部级干部表示，听从国家需要和组织安排。

自1982年启动改革开放后第一轮机构改革至今，中央政府已经历7次大规模机构改革。

据记者统计，仅从1993年3月八届全国人大一次会议至2008年3月十一届全国人大一次会议，已有31个部委被撤销。

这些改革涉及31位部长，以及超过100位具有正、副部级别的高级领导干部。

一些部委撤销后，以其为基础组建了新的正部级单位，而大多数情况下，涉及机构改革的部门都面临着降格、被合并乃至拆分、改制的情况。

部长们在改革中扮演着特殊角色：一方面是“被改革者”，同时也是改革的执行者。当告别的时刻来临，个中滋味只有自己能够体会。

面对改革，总要有人付出代价。中编办副主任王峰在谈及此次机构改革时说，改革本身就是一种利益调整，所谓“被改革者”终究是为大局作出牺牲。

在自己供职的部委被撤销后，部长们如何告别，后来又会怎样？

消失的部委

改革开放之初，国务院机构改革的第一要务曾是精简人员。

在1982年的改革中，98个国务院部、委、直属机构和办事机构裁减、合并为52个，各部门机构工作人员从4.9万多人减少为3.2万人。从这时起，实际存在的领导干部职务终身制被废止，实行干部离退休制度。

6年后，七届全国人大一次会议开始新一轮国务院机构改革。其中撤销或整合12个部委，国务院各部门也在原有5万余人的基础上，减少了1万余人。

这次改革确定了日后机构改革的诸多原则：除了以全国人大换届为时间节点，还包括开始实行“三定”制度、相对固定的副职人数等等。

按照原人事部副部长程连昌接受记者采访时的说法，到这时初步解决了“文革”带来的机构、人员臃肿的不正常状态。

于是，在1993年八届全国人大一次会议通过的机构改革方案中，就以转变职能、坚持政企分开为第一目标，第二是理顺关系，第三是精简机构编制。

对改革目标的重新定位和排序，也标志着机构改革进入第二阶段，并一直延续至今。

按照国务院办公厅秘书局、中编办综合司所编的《中央政府组织机构》系列丛书等文件资料，自1993年到2008年的4次机构改革中，共有31个正部级的国务院组成部门被标记为“不再保留”或“撤销”。

其中，1993年7个、1998年15个、2003年2个、2008年7个。在这些消失的部委中，又分为多种情况。

首先是为数众多的行业管理部门因政府职能转变的需要而被撤并。比如在1993年改革中，创建于1949年的轻工业部和纺织工业部撤销，成立国务院直属事业单位轻工业总会和中国纺织总会。

此外，航空航天部等改制成为大型国企。

第二种是正部级单位降格，成为国务院直属或部委管理的国家局。如1998年的改革中，煤炭、冶金、机械等9个工业部先改成国家经贸委管理的国家局，后在2000年底全部撤销。

林业部则在1998年改为国家林业局。作为国务院直属机构，这类国家局一般为副部级。

第三种是多个部委整合。比较典型的是人事部、劳动和社会保障部在2008年合并组建为人力资源和社会保障部。

第四种则是原部委基础不变，吸纳其他机构进行重组。如2003年将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，同时将国务院体改办的职能并入国家发改委。

据粗略统计，31个部委中只有约五分之一属于第四种情况，并不涉及复杂的人事调整和安置。而对于另外三种情况而言，告别必然到来。

部长的电视片

在1993年撤销的7个部委中，能源部、航空航天工业部、物资部都是组建刚满5年的“新部委”，三位部长也是因此从国家计委、国家经委调入的。

其中，最为资深的是物资部部长柳随年。他在80年代中期曾任国务院副秘书长，1988年组建物资部之前任国家计委常务副主任，负责日常工作。

一篇博文透露，据《中国物资报》干部回忆，在接受物资部任命之前，柳随年还可以另有选择，但他最终受命组建新的物资部。

到1992年7月，有关国务院机关精简的消息已经传出，物资部能不能保住、会不会被精简掉，成了广为关注的话题。

根据这名干部的讲述，按照柳随年的想法，他希望物资部保留，但不再是传统模式，而是作为物流现代化的组织协调机构，是肩负起与国际接轨新职能的指挥中枢。

为了反映物资部的这种新型职能，柳随年在1992年8月决定拍摄一部电视片，由上述这名干部担任编剧和导演。此前这位部长曾经组织过类似工作，但“原摄制组主创人员未能准确领会他的意图”。

在电视片的后期制作中，柳随年几乎天天晚上都要到摄制组所在地了解制作进度。这部名为《国脉》的电视片完成后，他拿走了60多套录像带，“说要送给国务院各个部委的领导，让他们都了解一下物流现代化是怎么回事，支持物资部的工作”。

1993年全国两会之后，新一轮的国务院机构改革方案出台，物资部与商业部均被撤销，在原有基础之上合并组建国内贸易部。

时年64岁的柳随年进入全国人大，任财经委员会主任。

副部长的机遇

这一年，与柳随年一同前往全国人大任职的还有能源部部长黄毅诚。他原来是国家计委副主任，分管能源和运输。

能源部撤销时，黄毅诚已66岁，按惯例前往全国人大。几位60岁左右的副部长，则成为安置能源部干部的重点问题。

据黄毅诚向记者回忆，国家能源部是在煤炭部、石油部、核工业部和水利电力部撤销的基础上组建的，在考虑人事问题时，石油、核工业都成立了大型国企，得以安置原部级领导。

电力系统不再有全国性的机构，由原水电部分管电力、水利的两位副部长史大桢和陆佑楣任能源部副部长。

煤炭方面虽然成立了正部级的中国统配煤炭总公司，但考虑到煤炭是重要的能源部门，由原煤炭部常务副部长胡富国任能源部副部长。他自1990年起，也担任中国统配煤炭总公司总经理、党组书记。

在能源部撤销前的1992年夏天，胡富国前往山西任省长，后任省委书记。史大桢成为新成立的电力部部长，陆佑楣赴三峡工程总公司任总经理。

在黄毅诚看来，当一个部委被撤销时，年龄和工作能力是考虑其干部安置的主要因素。

正部级官员如果已接近65岁，很可能提前离开一线。而在八九十年代，部委撤并和组建新部委往往同时进行，对于年富力强副部长们来说，改革既是挑战也是机遇。

比如，当时新组建的国内贸易部部长张皓若原是轻工业部副部长，时年59岁。轻工业部也在1993年撤销，成立国务院直属的轻工业总会。

时年64岁的轻工业部部长曾宪林曾是国家计委副主任，他于1987年调任轻工业部。轻工业部撤销这一年，他也前往人大任职。

此外，在这次改革中，机械电子工业部分解成机械工业部和电子工业部。原机械电子工业部部长何光远任机械工业部部长，副部长胡启立出任电子工业部部长。

当时，一般国务院部委基本是一正四副。被撤销时，能源部是两位副部长，物资部则有五位。

事实上，虽然机构改革方案一般在全国两会前一年确定，但其人事布局很多在之前两三年就已展开。

因此，许多部委撤销时，其部长已经超过65岁。这样安排的原因也许是为了减少安置正部级干部的难度。

另一位在1993年进入全国人大的部长是航空航天工业部部长林宗棠。

1988年组建航空航天工业部时，时任国家经委副主任的林宗棠62岁。航空航天工业部副部长刘纪原担任了新组建的中国航天工业总公司总经理兼国家航天局局长。

另一位年过60的商业部部长胡平任国务院特区办主任。3年后，他退出一线，赴全国政协任职。

纺织工业部撤销后，成立了作为国务院直属单位的中国纺织总会。63岁的纺织工业部部长吴文英任中国纺织总会会长、党组书记，兼任中国仪征化纤集团董事长等职。多位副部长一并出任中国纺织总会副会长。

这样，回顾1993年的这次改革，一共有4位部长退出一线前往全国人大。他们中的三位在5年前担任这些新组建部委领导的时候就已经超过60岁。

工业部长的去留

对于部长们而言，真正的考验在1998年到来。在《中央政府组织机构（1998）》中，有15个部委被列入“不再保留”。

这次改革看起来是有些“无情”的，国务院及部委行政人员编制减少的目标是近一半。由于裁撤部委较多，组建新部委较少，相当多的高级领导干部不得不选择退休或前往非行政机构。一直以来，被撤销部委、有年龄优势的副部级干部都是新组建部委副职的优先考虑对象，而这一次只组建了4个新部委，其中劳动和社会保障部还属于改组性质。

除了15位部长，改革还涉及数十位副部长。事实上，在这一次改革中国务院副总理从6人减为4人，国务委员从8人减为5人，副秘书长从10人减为5人。

朱镕基在1998年4月的省部级干部推进政府机构改革专题研究班座谈会上提起这些数字时说，国务院办公厅不减50%，就没有理由要求部委减50%。

对于高级干部的安置和分流，他说，商业银行虽然没有升级，但一个管两万亿的银行，不派几个副部长去当行长、副行长怎么能行？朱镕基要求，要把得力的副部长派去当副行长。

同时他认为，税务、工商等部门的领导力量都需要加强，机构不升级但干部可以高配。正部长可以到另一个部门当副部长，副部长也可以到一个副部级单位任副部长。

煤炭、机械、冶金、化学、国内贸易部等均改组为国家局，由国家经贸委管理。电力工业部撤销，政府职能也转入国家经贸委。

几位“大龄部长”---电力工业部部长史大桢、煤炭工业部部长王森浩赴全国政协。

58岁的冶金工业部部长刘淇出任北京市委副书记。

59岁的机械工业部部长包叙定出任国家计委副主任。1年后，他前往重庆担任市长。

62岁的化学工业部部长顾秀莲任江苏省省长，成为共和国第一位女省长。

这样，在1998年并入国家经贸委的多个部委中，没有一位部长“高配”，以正部级身份担任副部级国家局局长。

为了应对这次大规模撤并，几个工业部委在1998年之前就未再全额配备副部长。它们下属的大型国企也是副部长们的去处之一。

比如，在电力工业部，大多数副部长之前都兼任国家电力公司副总经理。

1998年后，电力工业部副部长汪恕诚在短暂担任国家电力公司副总经理后，出任水利部部长。另一位副部长赵希正后来升任国家电网公司总经理、党组书记。

同样，冶金工业部的副部长们之前大多也在钢铁企业兼任职务。比如副部长兼首钢总公司党委书记、董事长毕群，之后任首钢总公司党委书记、董事长。

冶金工业部的另一位副部长黎明离休。总工程师、副部长殷瑞钰前往局级的钢铁研究总院任院长。

留任国家局的副部长们则随着国家局的衰微而去向各异。比如冶金工业部副部长王万宾任国家冶金工业局局长、党组书记，后来出任国家经贸委副主任。

机械工业部副部长孙昌基，同样以副部级任国家机械工业局常务副局长。在国家机械工业局撤销后，他前往中国银行任党委副书记、副行长 。

此外，国内贸易部部长陈邦柱任国家经贸委副主任。

改革的转折

在1998年的另外一些改革中，地质矿产部与国家土地管理局等共同组建国土资源部，地矿部部长宋瑞祥前往刚刚升格为正部级的国家环保总局，以正部长身份出任副局长。他后来担任中国地震局局长。

地矿部副部长蒋承菘、寿嘉华均任国土资源部副部长，另一位副部长陈洲其则筹建新的石油公司。

林业部部长陈耀邦出任农业部部长，54岁的广播电影电视部部长孙家正出任文化部部长。

在这两个改为国家局的部委中，副部长们除了在新组建部委任职，就是以副部级担任副部级国家局的副局长。如林业部副部长李育材就任国家林业局副局长、党组副书记。

劳动部部长李伯勇时年66岁，赴全国人大。53岁的劳动部副部长张左己出任新组建的劳动和社会保障部部长。

电子工业部、邮电部合并组建信息产业部。61岁的邮电部部长吴基传任信息产业部部长，电子工业部部长胡启立任全国政协副主席。

国家体委改组为国家体育总局。原国防科工委改组为总装备部，另成立了一个属政府部门序列的国防科工委。

国务院经济体制改革委员会改为国务院的高层次议事机构，由国务院总理兼任主任，不再列入国务院组成部门。时任体改委主任李铁映同时也是国务委员。已经担任体改委副主任的张皓若等则进入全国人大。

1998年的国务院机构改革是改革开放以来机构变动最大、人员精简最多、改革力度最大的一次。9个改成国家局的工业部委在2000年底全部撤销。

这样，国务院组成部门历史性的减少到29个。此后，再没有出现这样大规模裁撤国务院部委的情况。

机构改革“三定”中的定编制此后也不再是第一焦点所在，定职权成为改革的核心问题。重新组合、划定权力的“大部制”改革拉开大幕。

最后的人事部

2003年，曾经吸纳了数个工业部委的国家经贸委也被撤销，与对外贸易经济合作部合并组建新的商务部。

国家经贸委主任李荣融出任新组建的国资委主任，64岁的外经贸部部长石广生前往全国人大。同年进入全国人大的还有经贸委副主任蒋黔贵等副部级干部。

55岁的经贸委副主任谢旭人任税务总局局长，58岁的外经贸部副部长吕福源则担任新组建的商务部第一任部长。

在2008年的第六次机构改革中，国防科工委改为国防科工局。时任国防科工委主任张庆伟先是担任中国商用飞机有限责任公司董事长、党委书记，3年后赴河北省任代省长、党组书记。

一直在人事改革和机构改革中扮演重要角色的人事部也成为了“改革对象”，它与劳动和社会保障部合并组建人力资源和社会保障部。

程连昌曾向记者回忆说，1988年组建人事部就是为了推进人事制度改革。它曾在1993年的机构改革中扮演了重要角色。嗣后这一重任由中编办主要承担。

这一年，66岁的人事部部长张柏林赴全国人大。

此外，信息产业部、交通部、建设部等虽然重组为新部委，但基本框架未变。

20年机构改革中，超过三分之一的部长离休，其中多位是提前退出一线。另外三分之一仍然以“一把手”的身份履任新职。还有一些部长们，“降格”到新的部门或以副职开始新的从政生涯。

按照2020年建立“比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的目标，还有2018年一次机构改革的时间窗口。（本刊据资料整理）