海洋局的重组

黄莹莹

“五龙治海”将成为历史，海洋维权攥成“一个拳头。”3月10日出台的“大部制改革方案”中的重组国家海洋局备受海外舆论关注。

根据重组方案，现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责将进行整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，以中国海警局的名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导，同时设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。

可以说，海上执法力量的这一重组是应运而生。近年来，我国海洋维权面临的严峻局面，很大程度上催生了这一新的机构。那么，在未来的海洋维权执法中，重组之后的中国海洋执法力量，能否形成预想中立竿见影的“拳头效应”？这恐怕还需要有一个磨合过程。

要形成大的国家海洋安全观

罗援（中国战略文化促进会常务副会长兼秘书长）

我曾提议成立国家海洋委员会、海洋警备队和海洋部。重组方案中提到准备成立“国家海洋委员会”，职能是负责研究制定国家海洋发展战略，这与我提议的“国家海洋委员会”是基本吻合的。我当时的意见是除了研究制定国家海洋发展战略，还应包括安全战略，不仅是海洋经济问题，还有海洋安全问题。但是组建海洋委员会，讲求的是一个大的发展观，同样也是给海洋发展和维权执法宏观的顶层指导，在这种意义上，二者是一样的。

根据目前的方案，重组后的国家海洋局将以“中国海警局”的名义进行海上维权执法，跟我建议成立的国家海洋警备队虽然名称不同，但是实质是一样的，都是将我国现有的执法力量重新整合。以前我们是“五龙治海”，即海警、海监、渔政、缉私和海事这五支海上执法力量。新的方案将四个海上执法部门剥离出来进行重组，使原来分散在各个不同部门的执法力量形成一个拳头。

重组后，我们首先要改变即有的观念，海上维权与执法不再是各个部门自己的事了，要形成大的国家海洋安全观的概念。第二，要排除一些部门利益的障碍，服从大局与整体利益。第三，在装备上做一些调整，适当配备一些自卫武器。以前国家海洋局下属的是海监总队，所属船只是公务船，但现在以中国海警局的名义执法，其船只应该是海警船。公务船不自配武器，最多配备水炮，而日本海保厅则配有一些重型装备，导致我们长期处于一种水炮对火炮的局面。而海警船则不同，它具有警察性质，可以配备一些自卫武器，以改变以前处于明显劣势的局面。

有外国媒体对国家海洋局的重组很关注，甚至有日本媒体说新的海洋局将是中国的“第二海军”。加强海上执法力量，是一个主权国家捍卫领土主权的应有之举。在这个问题上，日本是最没有资格来说三道四的，日本的海保厅船只装备有重型武器，带有一定的军事性质。而我们的海警局，属于国土资源部，虽然带有一些准军事色彩，但并不是完全意义上的准军事部队，它只是在公安部门的业务指导下，带有一定的警察性质。海上警察，不是军队。

重组并非与日本、越南对抗

李国强（中国社会科学院中国边疆史地研究中心副主任）

现行的海上执法实践中，存在执法部门多、职责交叉和不清的现象。比如侵渔事件，它的性质是治安事件还是渔业纠纷？属于海警管还是渔政管？在实践过程中，因为涉及渔业问题，所以侵渔事件都是由渔业部门来处理，但事实上，它可能涉及多个部门的职责，导致执法主体相对模糊。再比如，当发生渔业纠纷时，海监部门在附近，而渔政部门不在现场，那海监部门要不要介入？要不要干预？这些都是亟待解决的问题。

这次国家海洋局重组的方式是“整合”，其功能是“统筹”和“协调”。通过重组，有利于进一步协调各支海上执法力量，有序推进海上执法工作，比如联合执法、常态化执法等，从而形成海上执法的合力。同时，通过重组和建立中国海警局，使各个海上执法部门的职责、分工、任务要求进一步得到明晰，有助于提高对内对外海上执法的效能。

其他国家的海上执法分两种类型。一种是分散型，由多个部门分别执法，我们现有的体制属于这种。另一种是单一型，或者叫集中型，由一个部门负责海上执法，比如美国的海岸警备队。从国际社会的实践来看，没有哪种更好，哪种不好，它们都是根据各自国家的国情和海洋执法的需求来设立的。我国现有的体制，也是在过去按照中国海洋执法的需求设立的，在以往的实施过程当中也取得了很多的成绩。但是随着实践的不断发展，以及海洋事业和维权形势的变化，我们需要进行调整。这次重组介于分散型和单一型之间，即明确由单一部门来进行统合，由相关执法部门来实施执法任务。

对国家海洋局的重组，是从我国的国情、海洋事业的发展、未来建设海洋的宏伟目标、维护我国海洋权益的立足点出发的。其中当然也包括要更有力、更有效地维护钓鱼岛、南海诸岛的海洋权益，但绝不仅限于此，如果简单理解成对抗日本和越南、菲律宾的话，那就弱化了此次的调整和重组。

研究、立法和司法需配套

郁志荣（中国海监东海总队原副总队长）

此次海上执法体制改革方案有三个特点：第一，改革力度大，超出人们的预期设想。“五龙治海”已持续多年，各有各的职责、思路、方法和人才等，但是分散的管理体制长期存在着成本高效率低、矛盾大纠纷多、立法繁执法难的弊端，这些弊端已经成为海上执法队伍发展壮大乃至我国海洋事业发展的障碍。此次改革方案提出将其中四支队伍合为一体，有利于避免这些弊端，壮大海洋执法队伍，提高海洋执法效力。但这次重组并不是不分青红皂白一刀切，交通部下属的海事局保留原建制不变就是一个证明。海事局的主要职能中海上交通管理占较大比例，虽然也被称为海上执法队伍，但在某种意义上来讲，其性质和职能有别于其他海上执法机构。

第二，新体制将传统经验与国际惯例融为一体。重组的国家海洋局，既保留了过去属于海洋行政主管部门领导下的执法机构，又被赋予了国际上普遍采用的警察权，形成具有中国特色的海上执法体制。第三，本次重组不仅限于现有海上执法体制的同类项合并，更提出设立高层次议事协调机构国家海洋委员会。单纯将过去各自为政的诸多执法队伍合为一体，无法充分发挥统一执法队伍应有的功效，设置高层协调机构，无疑为此次海上执法体制的改革成功，具体实施具有可操作性、有效性提供了可靠的保障。

在后续的实施过程中，可能会遇到一些问题，比如，“以中国海警局的名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导”，对此需要界定清楚。在海洋维权执法过程中如果遇到问题，从法律程序上要明确责任。另外，重组的国家海洋局依然隶属于国土资源部，作为国家海洋主管部门的性质没有变，因此其下属的海上执法队伍应该仍然是海洋行政执法性质。在其四个主要职能当中，在海上维权执法时可以使用中国海警的名义，对此要在充分理解的基础上做出具体解释，以免在法律程序上出问题。

为提高海洋维权执法效率，除了将“五指”分开的分散型执法体制改成为“拳头”型的统一模式之外，尚需其它部门的配合与协调。一条是纵向的主线，另一条是横向的辅线。主线上应该有研究、决策、协调和执行机构。现在我们有决策、协调和执行机构，但是没有专门的研究机构。韩国有几百人专门进行独岛的研究，而我们却没有长期专门进行钓鱼岛研究的实体单位。这一点下一步需要补齐。辅线上应有外交、立法、司法和执法部门。在我国的海洋维权执法中，外交、军队配合得比较紧密，但在立法和司法的配合上与邻国相比尚有差距。按照国外的经验，一个国家的海洋管理体制必须由海洋基本法来规定，因此随着海洋管理体制的调整，我国的海洋法律法规必须进行相应的调整和修订。执法部门有了警察权，可以实施逮捕的话，司法部门也必须制定一套相应的程序予以配合。