江苏“五市”农田水利资金投入情况调查与思考

胡松林

摘要：近年来，农田水利建设成为“三农”焦点之一，为了解农田水利资金投入基本情况，本文对江苏农业主要产区—宿迁、徐州、盐城、淮安、泰州五市的农田水利资金投入情况进行了专题调查，向政府工作人员、金融机构工作人员、农户发放并回收有效调查问卷200余份。分析当前农田水利资金投入面临的主要问题及原因，对进一步建立和完善农田水利建设资金投入和使用机制提出对策建议。

关键词：农田水利；资金投入；问题及对策

一、基本情况

（一）农业生产增长迅速，对水利依赖较强

宿迁、徐州、盐城、淮安和泰州五市是江苏省传统农业大市，也是农业强市。2010年，五市耕地面积合计39521万亩，水稻种植面积合计19458万亩，有效灌溉面积合计30176万亩，农业总产值合计19146亿元，同比增长123%；粮食总产量22479万吨，同比增长40%。五市耕地面积、水稻种植面积、有效灌溉面积、农业产值、粮食总产值占全省的比重分别为562%、443%、527%、743%和695%。调查显示，五市农业对水利依赖较强，如2011年小麦由于受到干旱因素的影响，受旱面积一度高达1284万亩，占五市种植总面积的599%。

（二）农田水利建设资金投入呈现增长态势

“十一五”期间，五市不断加大对农田水利建设的资金投入力度，累计投入资金3131亿元，年均增长速度为198%。其中：财政资金投入1684亿元（含省级以上配套资金1139亿元，占676%；市县投入资金545亿元，占324%），年均增长194%。财政资金投入增长最快的是2010年，增速达254%。金融机构信贷投入1283亿元，年均增长214%；社会资本投入164亿元，年均增长1213%。

二、当前面临的问题及原因分析

（一）财政资金投入普遍不足

“十一五”期间，五市对农田水利建设投入普遍不足，计划投入资金997亿元，实际到账800亿元，缺口达197亿元。

1地方可用财力不足。在参与调查的政府工作人员中，认为地方财力紧张的占86%，认为地方财力不足导致农田水利建设资金投入不足的占69%。虽然五市地方财政收入有所增长，但预算支出也在逐步增加。五市地方一般预算支出在2008、2009、2010年分别超出地方一般预算收入1919亿元、1850亿元、2871亿元，这部分资金缺口只能依赖转移支付来弥补。

2历史沉欠较多。“十一五”期间，地方政府比较重视大江大河的治理和大工程，在农田水利建设上投入明显不足。五市在大江大河的治理和大工程上投入450亿元，而农田水利建设资金投入仅为800亿元。在参与调查的农户中，认为当地农田水利项目存在资金不足的占83%。宿迁市大部分农田水利设施的运行已经超过了30年，约70%-80%的农田水利设施带病运行，但维修资金主要依赖地方财政和群众自筹，缺口很大。

3资金使用分散、效率不高。在参与调查的农户中，认为制约农田水利发展主要因素是资金投入不足的占60%；认为资金使用效率低的占41%。目前，农田水利建设涉及水利部门的建设工程、农综办的农业综合开发工程、扶贫部门的扶贫项目等，农田水利工程的主管部门较多。调查发现，水利局、发改委、财政局、扶贫办对农田水利资金都有管理职能，但各部门之间沟通不畅，没有统一规划，造成农田水利建设资金投入分散，使用效率不高。

（二）信贷资金投入不足

调查显示，“十一五”期间，“五市”累计发放农业贷款总额为233272亿元，约占贷款总额的322%，比“十五”期间增加20%，但“十一五”期间信贷资金中投入农田水利建设总额仅为1283亿元，占农业贷款总额的55%，与“十五”期间相比略有下降。

1农村金融市场改革后信贷机构缺位。目前，国有商业银行已逐步退出农村金融市场，对农田水利建设贷款逐步减少。“十一五”期间，四大国有商业银行累计发放农业贷款1178亿元，其中农田水利建设贷款仅为113亿元，占比为96%；农发行信贷业务仍处于转型期，政策性贷款增长乏力，累计发放农业贷款4151亿元，其中农田水利贷款仅为57亿元，占比仅为14%；农村信用社虽然已经成为农村金融的主力军，但由于农田水利资金投入规模大、效益低、周期长，对其贷款的主动性不足，累计发放农业贷款16836亿元，其中农田水利贷款仅1024亿元，占比为61%。

2农田水利建设商品化程度低，信用环境欠佳。在参与调查的金融机构工作人员中，认为制约对农田水利项目贷款的主要因素有二：一是缺乏必要抵押物（55%），经济效益不明显（42%），由于建成的农田水利设施产权归属不明晰以及其他农村公共产品流通性较差，造成农田水利贷款缺乏有效抵押物，且大部分农田水利设施建设项目不直接产生效益，“贷款本息偿还难”；二是没有合规承贷主体（52%），多年来，农田水利建设依靠国家投资，行政部门负责组织建设，农田水利设施的经营主体、运行机制、经营模式、产权归属不明晰。

3风险补偿机制缺失。五市中目前仅有宿迁、盐城、徐州三市对金融机构支持水利建设制定了扶持政策，其中包括财政贴息和奖励。2010年，上述三市地方政府对金融机构发放农田水利贷款提供资金补偿1236万元。由于农田水利设施项目风险大，金融机构对政府资金补偿需求达4500万元，尚有3000余万元的资金缺口。

（三）社会资金投入不足

“十一五”期间，社会资金投入农田水利建设累计投入164亿元，仅占农田水利投入总额的52%，其中群众投劳折资105亿元。

1农田水利设施投资经济效益不明显。水利设施建设投入高、收益低、回收期长、自然灾害风险大，社会资金不愿投入。在参与调查的农户中，73%表示不愿意向农田水利设施建设投入资金，其中：认为农田水利设施建设投入高、收益低的占54%，认为自然灾害风险大的占35%。

2缺少相应的管理组织。“村民水利设施自治协会”是农村用水户成立的非盈利性社会民间组织，按照“谁受益、谁负担”的原则筹集资金、发动会员投工投劳。目前由于协会运行缺少管理经费、部分群众对协会的工作不支持等原因，“村民水利设施自治协会”的数量很少。截至2010年末，五市共成立“村民水利设施自治协会”103个，其中在民政部门登记的有16个，管理灌溉面积约2795万亩，仅占有效灌溉面积的32%。

3“一事一议”执行存在困难。在参与调查的农户中，32%的农户认为“一事一议”筹资筹劳对加强农田水利建设资金投入的作用较小，主要原因有三：一是农民外出务工人数多，留守人员多为妇女和老人，议事能力较弱；二是少数人不交钱对其他村民造成消极影响，筹资执行难；三是筹资标准较低，“一事一议”每年筹劳不能超过8个工日，人均集资不超过20元。2010年，五市“一事一议”筹资筹劳总额为26亿元，仅为财政投入水利建设资金的52%。

三、相关政策建议

（一）拓宽资金投入渠道，建立水利投入稳定增长机制

一是建立财政投入长效机制。各级地方政府应认真落实中央“一号文件”精神，积极发挥政府在水利建设中的主导作用，建立长效稳定的农田水利财政投入机制，确保土地出让收益的10%用于农田水利建设。二是建立信贷资金投入有效机制。加强对涉农银行业金融机构信贷支农的指导，做好农田水利建设的项目信贷融资对接。设立农田水利设施政策性保险，完善信贷风险分担机制，对金融机构农田水利信贷业务实行税收优惠。三是有效引导社会资金投入。通过制定相关扶持、奖励政策，鼓励和吸引社会各界参与农田水利建设。

（二）资金投入与监管并行，水利建设与维护结合

一是建立资金统一管理模式。建议由地方政府整合水利局、发改委、财政局、扶贫办等部门水利资金，由水利部门统一牵头管理，提高资金使用效率。二是强化资金监管。地方政府应加强对资金使用的跟踪监督，财政和国库要积极推进财政国库集中支付改革，将建设资金账户管理、资金运转纳入国库管理范围。三是加强项目后期管理。地方政府对建后监管到位的单位应给予适当奖励，大力发展农户的协作机制，成立农田水利合作社等民间组织，共同完成农田水利建设和后期维护。（作者单位：中国人民银行宿迁市中心支行）