我国地方政府发债的利弊与机制的完善

作者简介：徐菲，江西财经大学经济学院2010级经济学1班。

摘要：2009年，国务院同意地方发债，由中央代理发行，列入省级预算管理。日前，财政部印发《2013年地方政府自行发债试点办法》，指出2013年上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省开展自行发债试点。这是自2011年地方政府放开上海、浙江、广东、深圳四个省市自行发债的闸口之后，再次扩大自行发债试点省市范围，江苏和山东也纳入到放开试点。本文将对地方政府发债的收益与弊端简要分析，以及发债机制的完善提出建议。

关键词：地方政府发债；积极意义；负面影响；完善机制

地方政府在提供公共物品方面随着社会经济的发展，扮演着越来越重要的角色，地方财政支出规模也随之扩大。我国的地方政府发债经历了起步阶段，初步发展阶段，快速发展阶段以及治理阶段。从国际经验来看，地方政府债券风险小、收益较高，安全性仅次于有“金边债券”之称的国债，被称为“银边债券”，是发展地方经济的重要手段之一。发行地方政府债券有很大收益，同时如果应用不得当，也会带来很多负面影响。

一、我国地方政府发债的利弊

1、发行地方政府债券的积极意义

（1）有利于吸揽社会游资参与地方经济建设，弥补地方资金不足

当前我国城市和农村的基础设施建设以及其他公用事业需要大量资金支持，而中央及地方财政资金和银行信贷资金不能完全满足这些需求，地方政府资金长期短缺。举债将成为地方政府缓解资金供需矛盾的有效方式，既可以解决地方建设资金不足，促进地方经济建设，还可以增强地方政府的责任感。

（2） 有利于调整中央与地方的利益格局，减少宏观调控负面影响

地方政府发行债券有利于调整中央与地方利益格局，还可以在一定程度上减少中央政府宏观调控对地方经济发展的负面影响。特别是在经济过热时，中央政府会打压地方财政资金，出台政策紧缩银行信贷，而地方政府又必须配合宏观调控。当然在经济萧条时，如果中央财政拨划资金不够，地方政府同样可以发行债券进一步满足自身资金需要，有利于地方政府承担更多责任，也有利减轻中央政府的压力。因此，逐步建立地方公债制度，允许城市财政发行公债，这样既可以有效解决城市公用事业建设的资金来源，又可以缓解中央财政债务负担压力。

2、发行地方政府债券的负面影响

（1）地方政府向中央政府转嫁债务的风险

若地方政府发债时不考虑地方财政自身能力而盲目大规模、大额度地发行地方政府债券，一旦经济下滑或者投资项目失败，就可能不能按时偿债。不仅导致债权人利益受损，也会使地方政府失去信用，不利于以后发债筹资，更会损失一条融资渠道。同时还隐含着一个政治层面上的难题，即地方政府有可能假定一旦偿债能力不足，中央政府出于稳定政治的考虑出面进行担保或者进行其他形式的清偿，出于自身政治利益的需要和扩张经济的愿景，就可能超过自身偿债能力举债而引发债务危机，使中央政府面临进退两难的境地。地方政府将未还清的债务风险转嫁到中央政府。

（2）造成新的区城资金配不平衡，拉大地域差距

"没有相关配套制度措施就赋予地方政府举债权，可能会加剧地区间资金分配的不均衡" 相对于中、西部地区，我国东部和沿海区域经济发达，税收资源、财政收人相对充裕，地方政府应债能力强；从各地区存贷款情况看，东部和沿海地区的金融资源也相对丰富，近年来已不断出现存差"一旦允许地方政府发债，更多的社会资金将在利润驱动下从中、西部流出，流往东部和沿海地区，中、西部得到的金融资源相对更少"此外，由于经济实力差异，中、西部地区省、市的债信通常低于东部和沿海区域，中、西部急需资金的省市在债市中融资面临更高的融资成本" 。本身的先天优势已经使这些地方经济领先于其他地区，这样一来就可能进一步拉大地区差距，出现“马太效应”。而且即使允许落后地区和发达地区同时举债，由于拥有资金规模、相关市场化程度以及法律法规制度完善程度的差别，经济发达地区有发展优势，而经济不发达地区则处于不利地位，这样的话，地域差距将进一步拉大。

二、我国地方政府发债的现状以及对完善机制提出的建议

1、我国地方政府发债的现状

我国地方财务不透明，举债融资不规范，资金监管不到位，地方政府举债规模几乎不受约束，存在很大的金融风险隐患。国家审计署今年对36个地区的地方政府性债务审计表明，不少地方政府的偿债能力堪忧。9个省会城市债务率超过100%，最高达219.57%；13个省会城市偿债率超过20%，最高达67.69%；5个省会城市借新还旧率超过20%，最高达38.01%；2个省会城市逾期债务率超过10%，最高达16.36%。在2011年上半年国家审计署对地方政府债务情况全面审计后，部分地方政府债务又有所增长，违法违规融资情况较为突出，偿债能力明显下降，已经严重危及我国宏观经济金融稳定。

2、完善机制的建议

（一）建立严格规范的债务投资决策责任制。为杜绝行政意志不当干预债务融资决策的行为，有必要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人的决策、管理和偿债责任。通过建立贯穿债务发行全过程的责任制，形成有效的激励和约束机制，不仅有利于防范决策失误导致的地方债务风险，也有利于提高债务资金使用效率。

（二）建立地方债风险预警机制。参照国际标准，我国地方债规模量化指标可以比照国债指标体系建立，如可以包括地方债依存度、地方债借债率、地方债偿债率等指标。考虑到国债和地方公债均进入债券市场融资，还应对中央与地方债务融资比例进行监控。根据美国等发达国家的经验，地方政府举债规模应控制在中央政府债务规模的25%以内。

（三）完善地方债务信息披露机制。要从制度上确保对地方政府债务水平、债务结构和偿债能力有及时、准确的了解，建立一个可靠的、标准化的地方债务信息披露机制是至关重要的。包括三方面内容：一是对地方政府债务的概念、种类和范围予以明确界定，二是实现地方政府债务披露过程系统化。三是将地方债务收入和支出纳入预算管理。我国地方政府预算并不反映债务情况。为控制地方政府债务规模，强化债务风险约束，应建立地方政府债务预算，将地方公债资金纳入预算管理。地方债务预算应对当年公债发行额度、用途、期限、利率、使用方式和还本付息等做出详细说明，并由本级人大审批和监督，以防止地方政府的短期行为和不当决策。

地方政府发债要在中央的统一布控下开展，要有严格的制度和措施保证。要严格控制数量和发债层级，募集的资金要用在发展生产、改善民生并有经济效益和回报的项目。发债权原则上要控制在省市两级政府范围内，发债前要有明确用途和投向，用债时要有责任人，要实施发债审批、资金用途与效益及风险终身追究制，严控政绩工程和形象工程。（作者单位：江西财经大学经济学院）

参考文献：

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[2]地方政府发债的思考[J/OL].法律教育网，2011（4）

[3]冯静.我国地方政府发债面临的问题及对策[J].财政研究，2009（4）