基本殡葬费免除政策设计研究

朱燕锦　陈满祖　窦博仪

摘要：近年来，媒体不断曝光殡葬行业的垄断暴利，殡葬行业价格暴利已经荣升中国十大暴利行业的前三位。国家实行殡葬改革，基本殡葬费用的免除政策是实现殡葬的“平民化”的重要手段。本文研究内容包括当前殡葬费用负担现状与问题分析，基本殡葬费财政支出总额预测，基本殡葬费资金筹集方式研究，基本殡葬费的拨付方式和运营监管研究。成果是设计一套从殡葬资金筹集、资金使用、到资金监督体制完整的基本殡葬费免除政策。

关键词：基本殡葬费；殡葬改革政策；财政预算负担

中图分类号：G71 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）15-0217-02

1.引言

据有关数据显示，墓园价格持续增长，很多地区都出现了天价墓地，有些地方墓地竟然达到每平方米万元以上。老百姓为此背上了沉重的经济负担，“墓奴”由此而生。老百姓不仅要做“房奴”，还要做“墓奴”，可以说，“死不起人”已经成为老百姓继读不起书、看不起病、买不起房之后的另一个沉重负担。这就引起严重的社会危机，引发新的社会不公平因素。天赋人权，生老病死是人的基本权利，殡葬上应该人权平等，殡葬费高低不同，是对人权的一种践踏。基本殡葬服务以及服务设备应由政府承担，政府有义务承担社会职能，以实现社会长治久安，因此探索一套由政府承担的基本殡葬费免除政策势在必行。

2.目前殡葬制度存在的主要问题

（一）国家殡葬体制不完善

公共事业是指以社会发展和进步为前提，以实现公众整体利益为目的，直接提供公共产品和公共服务或协调各个方面利益关系的组织、部门和公共企业。其具有公益性特点。基本殡葬属于社会保障的有机组成部分，是政府保障公民基本的权利的主要方式，政府应该是殡葬服务的主体，应该提供能满足公民基本殡葬需求的服务。而且对于由殡葬市场提供的各种殡葬服务，政府也应该加强监管，健全殡葬法律法规，保障公民的基本殡葬权益。

（二）国家殡葬机制运作不规范

社会保障是指国家通过立法对国民收入进行再分配，对由于生老病死等灾难发生而使生存出现困难的社会成员，给予一定的物资帮助，以保障其基本的生活水平。天赋人权，生老病死是人的基本权利，殡葬上应该人权平等，殡葬费高低不同，是对人权的一种践踏，所以应该将殡葬这一关系民生的问题应该纳入到社会保障体系当中，并给予财政上的支持补贴，形成一个完整的殡葬机制。当前，政府中并没有形成一个标准的殡葬管理机制，层级混乱，没有统一管理，也没有财政上的固定支持。

3.基本殡葬费免除制度的模型设计

基本殡葬费免除制度模型包括政策设计、政策实施、政策组织落实、资金监管使用和政策绩效，具体指基本殡葬费财政支出总额预测，基本殡葬费资金筹集方式研究，基本殡葬费拨付方式和运营监管研究。

政策设计主要是研究基本财政收入能否满足基本殡葬费免除资金需求的可行性分析。具体为通过对全国人口总量、全国平均死亡率、全国平均火化率、全国平均基本殡葬费用各自变量的预测，推算出全国基本殡葬费用总额预测值，得出实施此项政策后的财政支出，国家财政是完全可以承担的。

政策实施主要是基本殡葬费资金筹集方式研究。确定基本殡葬飞免除政策的财政支付，中央与地方政府分别承担。支付比例为中央财政支付70%，地方财政支付30%。

政策组织落实主要是基本殡葬费拨付方式研究，设计基本殡葬费报销程序，专款专用。持基础殡葬服务单到殡葬基础服务部门开据报销发票，持票据到民政部门报销。最后登记、审核，报上级部门备案。资金监管使用主要靠强化资金使用监管制度，杜绝私自挪用资金行为；建立工作联系制度，协调部门合作关系；适当开展自我监管，双管齐下共抓殡葬；加大管理宣传度，扩大群众参与度；促进《殡葬管理法》出台，建立殡葬管理法制化。政策绩效是实现政府为基本殡葬服务买单，实现基本殡葬均等化、平民化，提高火化率、扩大火化区，促进殡葬改革的稳健发展和政府职能的顺利转变。

4.基本殡葬费财政支出总额预测

实行基本殡葬费用免除政策是实现殡葬公共服务体系公益性的必然要求，它符合我国殡葬改革“惠民殡葬、公益殡葬、绿色殡葬、阳光殡葬、人文殡葬”的理念，是实现基本殡葬服务平民化的必然途径。而政府提供社会服务需求一定的财政预算，以下对全国范围内实行免除基本殡葬费用政策所需财政支出进行的预测。全国基本殡葬费用可用以下表达式计算：

Z=P·I·T·N

式中Z为全国基本殡葬费用总额

P全国人口总量

I全国平均死亡率

T全国平均火化率

N全国平均基本殡葬费用

通过对全国人口总量、全国平均死亡率、全国平均火化率、全国平均基本殡葬费用各自变量的预测，就可以推算出全国基本殡葬费用总额预测值。

4.1人口预测

人口预测分析研究相对成熟，如王广州系统仿真结构功能模型、宋健人口发展方程等，根据简便可行原则，本文将采用门可佩等《2008年-2050年中国人口预测研究》中的预测值。其研究中以2002年-2007年的人口基本数据为基础，通过建立离散灰色增量模型（GID）和新处值灰色增量模型（GIN），预测的精度符合灰色系统理论的一级精度要求，并且其2010年人口预测值与2010年第六次全国人口普查结果人口相差不大。因此，本文将引用其研究结果2015年-2050年人口预测值为基准。

4.2死亡率火化率的预测

死亡率及火化率相对稳定，可采用定性预测的方法进行预测。随着社会文明的进步，科学技术的发展，人均寿命普遍提高，在正常生活环境下，死亡率相对稳定，根据历史数据整理得出我国2000年-2005年平均死亡率为6.4%0左右，而随着根据老龄化发展趋势：2010年-2030年老龄化时代的快速期、2030-年2050年老龄化的急速加速期，因此预测2013年-2030年死亡率为7.4‰，2030年-2050年以后死亡率将上升到8.0‰。

火化率是死亡人总数转化火葬数的一个重要衡量指标，是预测全国基本殡葬费用总额的关键因子。随着社会文明的进步，经济的发展低碳绿色环保的观念深入人心，以及殡葬改革的不断推进，全国平均火化率将稳中有升。我国火化区火化率基本保持在95%以上，影响全国平均火化率主要是土葬区的改革，因此我国平均火化率未来预测可分为两阶段，第一阶段2013年至2020年火葬区的扩张，预测全国平均火化率将在55%左右；第二阶段2020年以后火葬区的全国覆盖，平均火化率将达70%左右。

4.3全国平均基本殡葬费用预测

基本殡葬服务实行政府定价，具体由各省级民政部提出价格方案，经过物价部门审批、民众听证审议后，确定具体价格方案。但全国各地区发展不平衡，各地具体实行的基本殡葬费免除价格存在一定差异。根据民政部2010年4月份对全国范围内近百家殡仪馆基本殡葬收费标准调查显示，全国基本殡葬费用平均为975元。将975元拟作全国平均基本殡葬费用，在此预测中不考虑时间价值，即不计算利率。将以上各项因子指标预测值相乘，便可得到2015年-2050年全国基本殡葬费用总额预测值，2015年581941.5万元，2020年591908.76万元，2035年843884.73万元，2050年861478.77万元。我国经济发展水平不断提高，广大人民的民生问题急迫解决，政府财政收入是实现政府职能的基本保障，更是关系到社会公共服务，社会稳定发展的决定因素。根据国家财政部《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》数据分析，国家财政收入的及其增长速度，得出实施此项政策后的财政支出，国家财政是完全可以承担的。

5.基本殡葬费资金筹集方式研究

实行基本殡葬费免除政策，是一项具有重大意义的举措，是保障基本民生，促进社会稳定发展的一项“民心工程”。贯彻好这一政策关键在于基本殡葬费资金充足，以下研究基本殡葬费资金筹集方式的资金筹集方式。

根据预测的全国总基本殡葬费用额，如果单一由中央或地方财政承担的话，都是比较有困难的。目前国家尚未将基本殡葬费作为一项财政支出单列，但其属于国家一般公共支出，根据国家统计年鉴得到2010年中央对一般公共支出的总额为837.42亿，陕西对一般公共支出的总额为283.29亿，中央与地方比例约为百分之30，根据这一比例与西安的情况，可以确定基本殡葬费免除政策的财政支付方式，中央与地方政府分别承担。支付比例为中央财政支付70%，地方财政支付30%。

6.基本殡葬费拨付方式研究

研究国家所减免的基本殡葬费下发流程，由国家及各市、区财政部门统一拨付，设计基本殡葬费报销程序，专款专用。设计基本殡葬费报销程序主要是为了实现基本殡葬费的报销功能。基本殡葬服务免费对象覆盖了全国实有人口，包括在死亡、遗体实行火化的居民和在异地死亡且遗体实行火化的居民。民政局殡葬处根据机打发票票额在975元内发放基本殡葬费。

7.基本殡葬费运营监管研究

7.1强化资金使用监管制度杜绝私自挪用资金行为

基本殡葬费在财政拨款中，通过审核建立专属拨款项目，加强政策指导和资金投入，实行专项管理、专款专用。在加大监督力度的同时，积极协调配合各级民政救助，财政等部门，采取定期、不定期或明察暗访的检查方式，对资金管理使用情况进行跟踪检查，坚决杜绝违反使用专项资金行为。

7.2建立工作联系制度协调部门合作关系

由民政部和县级以上人民政府民政部门作为殡葬工作的主管部门，会同工商行政管理等部门共同进行殡葬市场监管的“政监合一”的复合型运作体制，在保证权力公平，公正行使的同时，也直接决定了殡葬工作多部门交叉管理，出现政出多门，职能重叠的弊端，进而降低行政效率，增加管理成本。

8.结论

总之，我国殡葬公共服务体系发展不健全，面临着多种困难。为了解决这一社会问题，本文重点研究基本殡葬费财政预测、资金筹集、资金下发和监管，以政策制定、政策执行、监督管理为主线，设计一套切实可行的基本殡葬费免除政策。加强政策的监管，解决老百姓殡葬难这一关乎民生的重大问题。